Ngày 25/11/2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khóa XIII, kì họp thứ 10 đã thông qua Luật Tố tụng hành chính, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016, trừ các quy định cụ thể hóa các quy định mới có liên quan của Bộ luật Dân sự năm 2015 thì có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017. Trong thực tiễn việc phân biệt hai khái niệm Quyết định hành chính và hành vi hành chính vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau, vì vậy việc làm rõ hai khái niệm này là rất quan trọng trong giải quyết vụ án hành chính. Quy định về quyết định hành chính và hành vi hành chính của Luật TTHC năm 2015 so với Luật TTHC năm 2010 về cơ bản giữ nguyên, tuy nhiên có một số sửa đổi bổ sung như sau:
1. Quyết định hành chính
Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 thì
“Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Theo Từ điển Tiếng Việt thì
“Quyết định là việc công bố hay công nhận một vấn đề đối với tổ chức hay cá nhân nào đó có tính thực thi bắt buộc.”
Quyết định hành chính (QĐHC) là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới các hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn... do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (
trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó). Như vậy, QĐHC bao gồm:
- QĐHC được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
- QĐHC được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC.
Trong khái niệm QĐHC trong Luật tố tụng hành chính năm 2015 về cơ bản giữ nguyên so với khái niệm trong Luật TTHC năm 2010, thay khái niệm
“Tổ chức khác” bằng khái niệm
“tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành”.
So với quy định của Luật TTHC năm 2010 Luật TTHC năm 2015 bổ sung thêm khái niệm Quyết định hành chính bị kiện
“Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”
QĐHC chỉ trở thành đối tượng khởi kiện của Luật TTHC năm 2015 khi có những điều kiện sau đây: Quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Hành vi hành chính
Theo quy định tại khoản 3 Điều 2 Luật TTHC năm 2015 thì
“Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.”
Theo từ Điển Tiếng Việt thì
“Hành vi là cách ứng xử của con người đối với một sự kiện, sự vật, hiện tượng trong một hòan cảnh, tình huống cụ thể, nó được biểu hiện bằng lời nói, cử chỉ, hành động nhất định.”
Hành vi hành chính (HVHC) là đối tượng khởi kiện theo quy định của Luật TTHC năm 2015 xác định bao gồm:
- Hành vi của cơ quan hành chính Nhà nước: Cơ quan hành chính Nhà nước là bộ phận cấu thành của Nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp, có phương diện chủ yếu là chấp hành – điều hành, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền theo luật định. Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động dựa trên quy định của pháp luật, có chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền riêng và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước mà quan hệ đó được quy định bởi thẩm quyền nhất định do pháp luật quy định – đó là tổng thể những quyền, nghĩa vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực – pháp lý mà nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Hành vi của Cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các văn bản pháp luật như nghị định, quyết định, chỉ thị và có thể được áp dụng những biện pháp cưỡng chế hành chính nhà nước nhất định.
- Hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước: Việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể do người được giao thẩm quyền theo quy định của pháp luật, trong cơ quan hành chính Nhà nước thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là HVHC của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện nhiệm vụ. Hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm hành vi hành động hoặc không hành động.
Hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước khi thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật được hiểu là hành vi hành động. Loại hành vi này được thể hiện dưới các dạng họ thực hiện các hành vi công vụ như: UBND xã, phường, thị trấn tiến hành việc hòa giải tranh chấp đất đai; hành vi cắm mốc giao đất cho người được nhận đất theo quyết định giao đất của cơ quan có thẩm quyền hay hành vi khám xét hành chính theo quy định... Ví dụ ông A (cán bộ chuyên trách của UBND) được giao nhiệm vụ cắm mốc tứ cận một lô đất để làm sổ cho dân. Nhưng khi thực hiện nhiệm vụ, ông A cắm sai vị trí, ảnh hưởng đến người dân thì lúc này HVHC sai trái đó là hành vi hành động.
Hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước không thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật là hành vi không hành động. Nó được thể hiện dưới dạng họ không thực hiện các hành vi công vụ được giao như: UBND có thẩm quyền không cấp giấy đỏ cho người dân, phòng đăng ký kinh doanh không cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp... Ví dụ ông B là người có thẩm quyền cấp các loại giấy tờ nhưng nại nhiều lý do để từ chối dẫn đến bị khởi kiện thì đó là kiện HVHC không hành động.
- Hành vi của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật: Đây là hành vi của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước mặc dù thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao song thực hiện không đầy đủ, đạt kết quả không phù hợp so với yêu cầu của nhiệm vụ, công vụ được giao.
- Hành vi của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật: Theo quy định của pháp luật thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình thì được coi là hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Đây là loại hành vi được thực hiện dưới dạng “
không hành động” của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính, không phụ thuộc vào việc nhiệm vụ, công vụ đó được phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người nào trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện.
Luật TTHC năm 2015 thay khái niệm
“Tổ chức khác” trong luật TTHC năm 2010 bằng khái niệm
“Tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước”.
Luật TTHC năm 2015 bổ sung thêm quy định
“Hành vi hành chính bị kiện là hành vi quy định tại khoản 3 Điều này mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”
Như vậy, điều kiện để HVHC trở thành đối tượng khởi kiện của Luật TTHC năm 2015 thì HVHC đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Trong thực tiễn việc phân biệt hai khái niệm đâu là Quyết định hành chính, đâu là hành vi hành chính cụ thể của cơ quan, tổ chức hay cá nhân có thẩm quyền để có quyết định đúng đắn khi tiến hành một vụ kiện hành chính./.
Trần Văn Hùng – Toàn án Quân sự Khu vực 2 Quân khu 4