Muốn xây dựng một hệ thống pháp luật tốt, điều chỉnh được hết các quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống bên cạnh yếu tố đảm bảo về kinh phí, cơ sở vật chất, có cơ chế huy động nguồn lực cho công tác xây dựng pháp luật thì việc xây dựng và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật, người làm công tác pháp chế là rất cần thiết. Đặc biệt, trong bối cảnh đất nước đang tiếp tục tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, chuyển hướng chỉ đạo chiến lược từ xây dựng pháp luật sang tổ chức thi hành pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì việc xây dựng đội ngũ người làm công tác xây dựng pháp luật, pháp chế ở các Bộ, ngành mạnh về số lượng, đảm bảo về chất lượng lại càng trở nên quan trọng và cấp thiết.
Thời gian qua, thực hiện quy định Luật ban hành VBQPPL năm 2008; Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008; Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế (Nghị định số 55/2011/NĐ-CP), công tác xây dựng pháp luật của các Bộ, ngành đã đạt được nhiều kết quả, góp phần quan trọng vào việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành. Kết quả trong năm 2015, Bộ Tư pháp cùng với các Bộ, cơ quan tích cực tham mưu giúp Chính phủ chủ trì, phối hợp xây dựng, chỉnh lý, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua 27 dự án luật, pháp lệnh, trong đó có các luật, bộ luật rất quan trọng như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương…Công tác xây dựng, ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng được thực hiện nghiêm túc hơn, chất lượng được nâng cao hơn. Các Bộ, cơ quan đã trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền 1003 văn bản. Công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết cũng được quan tâm, chỉ đạo sát sao, chất lượng văn bản ngày càng được nâng lên với tổng số 120 văn bản được ban hành, tăng 14 văn bản so với năm 2014.
Đặc biệt, với việc Quốc hội thông qua Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 với những nội dung quan trọng “luật về làm luật”; đổi mới việc xây dựng các VBQPPL với 2 quy trình rõ ràng: phân tích chính sách và xây dựng pháp luật thì công tác xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành, địa phương lại càng trở nên quan trọng và cần thiết hơn bao giờ hết. Luật năm 2015 cũng đặt ra yêu cầu phải bảo đảm nguồn nhân lực cho công tác xây dựng VBQPPL, trong đó, có việc kiện toàn tổ chức pháp chế và tăng cường năng lực cho đội ngũ người làm công tác xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành, địa phương. Theo đó, tại Điều 171 Luật năm 2015 quy định: “Nhà nước có chính sách thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ quy định tại Luật này”. Luật giao Chính phủ quy định chi tiết Điều này.
Hiện nay, dự thảo Nghị định quy định chi tiết Luật ban hành VBQPPL năm 2015 trên cơ sở quan điểm nhằm xây dựng đội ngũ người làm công tác xây dựng pháp luật ở Bộ, ngành, địa phương theo hướng chuyên nghiệp, chất lượng, hiệu quả, đã thể chế hóa ở các Điều 179 đến Điều 190... Với việc thể chế hóa bằng các QPPL quy định các nội dung nêu trên, công tác xây dựng pháp luật ở Bộ, ngành, địa phương sẽ có nhiều chuyển biến trong thời gian tới.
1. Kiện toàn tổ chức pháp chế và tăng cường năng lực cho người làm công tác pháp chế
1.1. Tình hình củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế
Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế đã quy định khá đầy đủ và toàn diện về các lĩnh vực công tác pháp chế, trong đó công tác xây dựng pháp luật là 01 trong 10 nhiệm vụ của tổ chức pháp chế các Bộ, ngành và là 01 trong 08 nhiệm vụ của tổ chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Nghị định số 55/2011/NĐ-CP cũng quy định việc xây dựng, củng cố và kiện toàn tổ chức pháp chế ở các Bộ, ngành, địa phương.
Kết quả là, tính đến ngày 31/12/2015, tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ đều đã thành lập Vụ Pháp chế (do tính chất đặc thù, mô hình và tên gọi của một số tổ chức pháp chế có khác nhau như: Bộ Công an thành lập Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp; tại Văn phòng Chính phủ gọi là Vụ Pháp luật; tại Bộ Ngoại giao gọi là Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế). Tổ chức pháp chế ở các cơ quan thuộc Chính phủ cũng đã được thành lập, củng cố, kiện toàn một bước. Ở nhiều Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng đã thành lập tổ chức pháp chế chuyên trách hoặc bố trí người làm công tác pháp chế chuyên trách.
1.2. Về đội ngũ những người làm công tác pháp chế
Tính đến ngày 31/12/2015, ở các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có 2612 người làm công tác pháp chế, trong đó có 1340 người được bố trí làm công tác pháp chế chuyên trách, 1272 người kiêm nhiệm; hầu hết người làm công tác pháp chế đều có trình độ đại học luật trở lên, một số người có trình độ đại học chuyên ngành khác. Do đặc thù, số lượng biên chế các cơ quan được bố trí khác nhau, một số nơi có số lượng biên chế lớn như Bộ Công an (95 biên chế), Bộ Tài chính (44 biên chế), trong khi đó, ở một số nơi số lượng biên chế hạn chế chưa tương xứng với các nhiệm vụ, quyền hạn được giao như Bộ Thông tin và Truyền thông (12 biên chế), Bộ Xây dựng (14 biên chế), v.v...còn 352 người có trình độ đại học chuyên ngành khác.
Có thể nói, sau hơn 04 năm triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, tổ chức pháp chế đã được hình thành và đi vào hoạt động ổn định ở các Bộ, ngành trung ương, góp phần vào việc bảo đảm thực hiện quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của đất nước.
1.3. Về các hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành trung ương
Hiện nay, cả nước có trên 50 cơ sở đào tạo cán bộ pháp luật và đào tạo nghề, bồi dưỡng nghiệp vụ tư pháp. Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt các đề án: xây dựng Trường Đại học Luật Hà Nội và Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh thành các trường trọng điểm đào tạo cán bộ về pháp luật; xây dựng Học viện Tư pháp thành trung tâm lớn đào tạo các chức danh tư pháp; Đề án đào tạo chuyên gia pháp luật, luật sư ở nước ngoài phục vụ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế giai đoạn 2008-2010. Qua đó, đã đào tạo số lượng lớn cử nhân, thạc sĩ, tiến sĩ luật..., bước đầu đáp ứng yêu cầu chuẩn hóa trình độ cán bộ các cơ quan tư pháp. Nhiều lượt cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, công tác pháp chế từ trung ương đến địa phương đã được tham gia các lớp bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ, bồi dưỡng nâng cao kiến thức hội nhập quốc tế, bồi dưỡng ngoại ngữ theo các chương trình, đề án của Nhà nước và các dự án hợp tác quốc tế.
Chủ trương về hiện đại hóa nền hành chính nói chung và hiện đại hóa phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật nói riêng đã không ngừng được tăng cường: việc xây mới các trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước cùng với trang thiết bị hiện đại. Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước tiếp tục được ưu tiên đầu tư, đẩy mạnh. Các cơ sở dữ liệu chuyên ngành về pháp luật được triển khai xây dựng đồng loạt trên các lĩnh vực, được cập nhật thường xuyên, kết nối liên thông, thông suốt trong môi trường mạng internet toàn cầu, làm cơ sở cho việc triển khai Chính phủ điện tử. Các dự án, dự thảo văn bản được đăng tải lấy ý kiến nhân dân đầy đủ, kịp thời đã tạo thuận lợi cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực thi nhiệm vụ; tạo cơ chế trao đổi thông tin hai chiều giữa người dân và cơ quan nhà nước một cách nhanh chóng, chính xác, hiệu quả; đồng thời tăng cường khả năng tiếp cận pháp luật.
Kinh phí hỗ trợ công tác xây dựng pháp luật, theo dõi tình hình thi hành pháp luật bước đầu được các Bộ, ngành bố trí trong kinh phí thường xuyên trên cơ sở quy định của Luật ngân sách nhà nước và các thông tư hướng dẫn về kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL, rà soát, hệ thống hóa, pháp điển, hợp nhất văn bản QPPL, tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, kiểm soát thủ tục hành chính...(Thông tư liên tịch số 92/2014/TTLT-BTP-BTC-VPCP (thay thế Thông tư liên tịch số 192/2011/TTLT-BTP-BTC-VPCP), Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTP-BTC (thay thế Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC…) đã đáp ứng một phần yêu cầu triển khai thực hiện công tác này. Bên cạnh nguồn kinh phí do ngân sách nhà nước cấp, các Bộ, ngành cũng đã chủ động huy động nguồn kinh phí hỗ trợ của các tổ chức xã hội, tổ chức quốc tế hoặc lồng ghép vào các chương trình, dự án khác đảm bảo cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh.
Bên cạnh đó, trên cơ sở yêu cầu thực tế, nhận thức được vai trò quan trọng của công tác pháp chế, thời gian qua, các Bộ, ngành thường xuyên chỉ đạo tổ chức pháp chế tổ chức các hội nghị tập huấn, hội nghị chuyên đề, các lớp tập huấn cho người làm công tác pháp chế.
Năm 2015, công tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ người làm công tác pháp chế tiếp tục được Bộ Tư pháp xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm nhằm góp phần nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành và địa phương. Bộ Tư pháp đã tổ chức nhiều hội thảo, hội nghị, lớp bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể về công tác pháp chế cho đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành với nhiều nội dung quan trọng như: kỹ năng xây dựng, góp ý, thẩm định, kiểm tra, rà soát VBQPPL, hợp nhất, pháp điển VBQPPL, xử lý vi phạm hành chính, theo dõi thi hành pháp luật, kiểm soát thủ tục hành chính, phổ biến, giáo dục pháp luật...Bộ Tư pháp cũng đã tổ chức các hội nghị, hội thảo nhằm triển khai một số Luật mới, quan trọng mới được Quốc hội thông qua, trong đó có Luật Hộ tịch, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 ở 3 miền Bắc, Trung, Nam....Thực hiện Chương trình hỗ trợ pháp lý dành cho doanh nghiệp giai đoạn 2010 - 2014, hàng năm, Bộ Tư pháp tổ chức các lớp bồi dưỡng, tập huấn với nhiều nội dung thiết thực như bồi dưỡng kiến thức pháp luật về sở hữu trí tuệ, pháp luật đất đai, pháp luật về nhà ở...cho đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành làm công tác hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp...
Các hoạt động đào tạo, bồi dưỡng năng lực nêu trên đã giúp cho người làm công tác pháp chế, người làm công tác xây dựng pháp luật nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, giao lưu, học hỏi, trao đổi kinh nghiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, góp phần nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác pháp chế, xây dựng pháp luật ở Bộ, ngành.
2. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thực hiện các nhiệm vụ được giao của tổ chức pháp chế trong công tác pháp chế ở Bộ, ngành còn bộc lộ một số khó khăn, hạn chế như sau:
- Sự quan tâm của lãnh đạo một số Bộ, ngành đối với công tác pháp chế, nâng cao chất lượng đội ngũ người làm công tác pháp chế còn hạn chế, dẫn đến nguồn lực đảm bảo cho công tác pháp chế của Bộ, ngành còn gặp một số khó khăn, hạn chế nhất định.
- Năng lực, trình độ của đội ngũ người làm công tác pháp chế ở một số Bộ, ngành còn chưa cao, có lúc, có nơi còn chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ được giao.
- Nhiều chủ trương, chính sách của Đảng, nhà nước được ban hành sau Nghị định số 55/2011/NĐ-CP như: Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách chính sách đến năm 2020, Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở, Nghị quyết số 53/2013/QH13 ngày 11/11/2013 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2014, trong đó, có nêu rõ: “từ nay đến năm 2016, về cơ bản giữ ổn định cơ cấu tổ chức Chính phủ và tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện” và “tiếp tục thực hiện chủ trương tinh giản biên chế, từ nay đến năm 2016 cơ bản không tăng tổng biên chế của cả hệ thống chính trị (trừ trường hợp lập thêm tổ chức hoặc được giao nhiệm vụ mới)”. Do đó, công tác củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế ở các Bộ, ngành trung ương còn gặp nhiều khó khăn.
Ngoài ra, so với yêu cầu thực tiễn đang đặt ra thì lực lượng người làm công tác pháp chế tại các Bộ, ngành vẫn còn mỏng (mới chủ yếu tập trung ở các cơ quan nhà nước ở trung ương), thiếu tính chuyên nghiệp, năng lực trình độ nhận diện vấn đề và kỹ năng, nhất là kỹ năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL hay xây dựng một thiết chế thi hành pháp luật còn nhiều bất cập. Bên cạnh đó, theo quy trình xây dựng pháp luật hiện nay, phổ biến tình trạng tất cả các Bộ, ngành, tất cả cục, vụ, viện và mọi công chức chuyên môn đều có thể và phải tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản QPPL, điều đó dẫn đến hệ quả là hoạt động xây dựng pháp luật chưa mang tính chuyên nghiệp, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng văn bản, gây lãng phí. Công tác đào tạo người làm công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự khoa học, gắn với thực tiễn nhu cầu của xã hội.
- Kinh phí dành cho công tác xây dựng pháp luật còn hạn chế.
- Một số quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP còn chưa khả thi, chưa đi vào cuộc sống như: quy định về tiêu chuẩn của người làm công tác pháp chế; tiêu chuẩn của người đứng đầu tổ chức pháp chế; chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề cho người làm công tác pháp chế… Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định, người làm công tác pháp chế được hưởng chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề, tuy nhiên, đến nay quy định này vẫn chưa thực hiện được xuất phát từ chủ trương chung của Chính phủ nhằm thực hiện trong Đề án cải cách tổng thể tiền lương và quán triệt chỉ đạo của Bộ Chính trị về việc “không bổ sung chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề”. Do đó, việc thu hút người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành gặp một số khó khăn, hạn chế nhất định.
3. Giải pháp
Nhằm tiếp tục kiện toàn tổ chức và nâng cao chất lượng đội ngũ người làm công tác xây dựng pháp luật, người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành theo hướng chuyên nghiệp, chất lượng, hiệu quả, thời gian tới, cần thực hiện một số giải pháp sau:
- Xây dựng và thực hiện kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cho đội ngũ người làm công tác pháp chế. Đổi mới mạnh mẽ, toàn diện nội dung, phương pháp đào tạo cử nhân luật, đào tạo cán bộ nguồn của các chức danh tư pháp, bổ trợ tư pháp, bảo đảm cung cấp nguồn nhân lực có chất lượng cao, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Có cơ chế thường xuyên bồi dưỡng đội ngũ làm công tác pháp chế, xây dựng pháp luật để đảm bảo đội ngũ này luôn có kỹ năng nghề nghiệp và kiến thức thực tiễn, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.
- Triển khai hiệu quả các đề án: xây dựng Trường Đại học Luật Hà Nội và Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh thành các trường trọng điểm đào tạo cán bộ về pháp luật; xây dựng Học viện Tư pháp thành trung tâm lớn đào tạo các chức danh tư pháp. Tiến hành kiểm định chất lượng đào tạo luật và xếp hạng các cơ sở đào tạo luật. Nâng cao chất lượng đào tạo các cơ sở đào tạo luật hiện tại, xác định đúng nhu cầu của xã hội để định hướng mở rộng quy mô đào tạo nhằm đáp ứng nhu cầu bức xúc của quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; chú trọng trang bị kiến thức thực tế và nâng cao năng lực tiếp cận thực tiễn của sinh viên, đảm bảo đáp ứng tốt yêu cầu của các cơ quan tuyển chọn, sử dụng; nghiên cứu mô hình đào tạo cử nhân luật với nguồn tuyển sinh là sinh viên, cán bộ đã tốt nghiệp đại học chuyên ngành khác nhằm đáp ứng nhu cầu về cán bộ pháp luật trong bộ máy nhà nước và các ngành nghề của nền kinh tế quốc dân.
- Tiếp tục đổi mới nội dung, chương trình và cách thức tổ chức đào tạo tại các cơ sở đào tạo luật hiện nay. Rà soát và chỉnh sửa chương trình đào tạo để tiếp cận dần tới mục tiêu ra trường người học có thể thực hiện ngay nhiệm vụ xây dựng pháp luật. Nâng cao trình độ chuyên môn và phương pháp giảng dạy cho đội ngũ giảng viên. Thường xuyên đổi mới phương pháp giảng dạy những môn học trực tiếp liên quan đến công tác xây dựng pháp luật theo hướng lấy tình huống thực tiễn để người học có được tư duy cũng như kĩ năng giải quyết vấn đề.
- Cần nâng cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng các Bộ, ngành trong việc bố trí, đào tạo, bồi dưỡng người làm công tác xây dựng pháp luật; bảo đảm nguồn nhân lực, kiện toàn tổ chức pháp chế. Đồng thời, cần quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng các Bộ, ngành trong việc bố trí người làm công tác pháp chế, người làm công tác xây dựng pháp luật trong tổng số biên chế được giao để kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật thuộc phạm vi, lĩnh vực quản lý phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ được giao.
- Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 55/2011/NĐ-CP trong đó sửa đổi tiêu chuẩn của người làm công tác pháp chế, người đứng đầu tổ chức pháp chế ở Bộ, ngành theo hướng linh hoạt hơn, trên cơ sở đó có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cho phù hợp; nghiên cứu quy định chế độ hỗ trợ cho người làm công tác pháp chế…
- Bên cạnh đó, cần có cơ chế tranh thủ tối đa các nguồn tài trợ của cơ quan, tổ chức, nhất là các tổ chức quốc tế hoạt động trong lĩnh vực đào tạo pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng cán bộ làm công tác tư pháp, pháp luật./.
Ngô Thị Huyền