1. Một số vấn đề cơ bản về quyền tiếp cận thông tin, luật tiếp cận thông tin
1.1. Hiểu các thuật ngữ “quyền thông tin”, “quyền tiếp cận thông tin”, “quyền được thông tin” và “quyền tự do thông tin” như thế nào?
- Quyền được thông tin: nói đến khả năng tiếp nhận những thông tin do những cơ quan cung cấp dịch vụ công nắm giữ, nhằm mục đích thực hiện hoặc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể quyền;
- Quyền tiếp cận thông tin (TCTT): mở rộng hơn đến khả năng chủ động tìm kiếm, tiếp cận và phổ biến thông tin do cơ quan cung cấp dịch vụ công nắm giữ;
- Quyền tự do thông tin: sự lưu thông của mọi loại thông tin bất kể chủ thể nắm giữ và có thể cho nhiều mục đích (giải trí, học thuật, chính trị, văn hóa,…).[1]
- Quyền thông tin: quyền bao hàm cả quyền tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin. Quyền này cũng đã được quy định khá rõ trong Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ quan điểm; kể cả tự do bảo lưu ý kiến không phụ thuộc vào bất cứ sự can thiệp nào, cũng như tự do tìm kiếm, thu nhận, truyền bá thông tin và ý kiến bằng bất cứ phương tiện thông tin đại chúng nào và không giới hạn về biên giới”[2]. Hay Công ước quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị năm 1966: “Mọi người đều có quyền tự do phát biểu quan điểm bao gồm quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận, và phổ biến mọi tin tức và ý kiến bằng truyền khẩu, bút tự hay ấn phẩm, dưới hình thức nghệ thuật, hay bằng mọi phương tiện truyền thông khác, không kể biên giới quốc gia... Quyền này chỉ có thể bị giới hạn bởi pháp luật vì nhu cầu tôn trọng những quyền tự do, thanh danh của người khác và an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe công cộng hay đạo lý”[3]. Như vậy, so quyền thông tin thì quyền TCTT hẹp hơn, nó chỉ bao gồm hoạt động tìm kiếm và tiếp nhận thông tin.
- Về mối quan hệ giữa quyền TCTT và quyền được thông tin, một số tác giả cho rằng, quyền TCTT nằm ngoài quyền được thông tin. Có quan điểm cho rằng, quyền TCTT thể hiện tính chủ động của chủ thể tiếp cận, trong khi đó, quyền được thông tin lại thể hiện một hình thức tiếp cận bị động. Để khẳng định sự khác biệt trong vấn đề này, có ý kiến cho rằng, quyền được thông tin đặt công dân - tuy là chủ nhân tiếp nhận - vào vị trí bị động trong việc TCTT được cung cấp[4].
Theo chúng tôi, nếu nhìn nhận ở góc độ trên, tác giả mới chỉ xem xét cụm từ “quyền được thông tin” ở góc độ hẹp của khái niệm. “Được thông tin” phải hiểu ở góc độ kết quả thụ hưởng cuối cùng. Sự thụ hưởng ở đây có thể là hiển nhiên (do người khác chủ động cung cấp) cũng có thể là không hiển nhiên. Để được thông tin, các chủ thể thụ hưởng cần phải có những hành động tác động nhất định (yêu cầu cung cấp thông tin) đến chủ thể nắm giữ thông tin. Được thông tin có thể hiểu là kết quả của hành vi chủ động thông tin từ phía chủ thể nắm giữ thông tin tới chủ thể tiếp nhận. Tức là chủ thể nắm giữ thông tin chủ động công khai thông tin và chủ thể tiếp cận thu nhận thông tin một cách bị động. Được thông tin ở đây cũng có thể hiểu là việc chủ thể nắm giữ thông tin đáp ứng các yêu cầu (yêu sách) đòi được cung cấp thông tin của chủ thể tiếp nhận thông tin. Tức là chủ thể nắm giữ thông tin cung cấp thông tin một cách bị động theo các yêu cầu cụ thể của chủ thể tiếp nhận thông tin. Như vậy, cách hiểu quyền được thông tin tức là người dân được đặt ở vị trí bị động khi TCTT là thiếu khoa học và không chính xác. Mặt khác, quyền TCTT cũng phải được hiểu theo hai hướng cả chủ động lẫn bị động. Đó là quyền của các chủ thể bằng cách này hay cách khác tiếp cận các thông tin đã được công khai (tiếp cận thụ động). Đồng thời TCTT cũng là cách tiếp cận mà chủ thể tiếp nhận thông tin phải đưa ra các yêu cầu đối với các chủ thể nắm giữ để có được thông tin mình cần (tiếp cận chủ động). Như vậy, cả hai thuật ngữ “quyền TCTT” và “quyền được thông tin” đều đề cập đến quyền của chủ thể được tự do tìm kiếm và tiếp nhận thông tin. Từ đây cho thấy, nội hàm của quyền được thông tin và quyền TCTT về cơ bản là đồng nhất với nhau.
1.2. Quyền tiếp cận thông tin nền tảng của các quyền khác. Ví dụ: quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do hội họp, tham gia quản lý nhà nước của công dân; trách nhiệm giải trình của Nhà nước… Quyền TCTT cũng là một quyền phái sinh từ quyền tự do biểu đạt: tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến, không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tuỳ theo sự lựa chọn của họ (khoản 2, Điều 19 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR, 1966)).
1.3. Quyền tiếp cận thông tin có phải là một quyền tuyệt đối không?
Quyền TCTT là một quyền hạn chế. ICCPR không nêu giới hạn chính đáng riêng đối với TCTT, mà chỉ nêu những giới hạn chung đối với tự do biểu đạt (quyền này bao trùm, gồm cả tự do thông tin, tiếp cận thông tin). Khoản 3, Điều 19 ICCPR khẳng định việc thực hiện quyền tự do biểu đạt “đi kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt.” Cụ thể, quyền này phải chịu một số hạn chế nhất định, tuy nhiên, những hạn chế này phải được quy định trong pháp luật và là cần thiết để: Tôn trọng các quyền hoặc danh dự của người khác; Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức công chúng. Về những điều kiện khi áp đặt hạn chế với quyền này, trong Bình luận chung số 34, Ủy ban nhân quyền (HRC) nhấn mạnh: “Tuy nhiên, khi quốc gia thành viên đặt ra những hạn chế với việc thực hành quyền tự do biểu đạt, các biện pháp hạn chế này không được làm ảnh hưởng đến bản chất của quyền...” (đoạn 21).
Trong thực tế, nhiều chính quyền thường lạm dụng việc giới hạn các quyền tự do biểu đạt và tự do thông tin. Để hạn chế sự lạm dụng tùy tiện như vậy, Liên Hợp quốc và các tổ chức bảo vệ nhân quyền đã thông qua một số văn kiện để xác định nội hàm của các khái niệm nêu trên (như Các nguyên tắc Siracusa về Giới hạn và đình chỉ các điều khoản trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1984, và Các nguyên tắc Johannesburg về An ninh quốc gia, tự do biểu đạt và tiếp cận thông tin năm 1995). Ví dụ, chỉ có thể viện dẫn “an ninh quốc gia“ để giới hạn một số quyền “khi chúng được thực hiện để bảo vệ sự tồn tại của quốc gia hay toàn vẹn lãnh thổ của nó hoặc độc lập chính trị chống lại việc sử dụng vũ lực hoặc đe dọa vũ lực“ (Đoạn 29, Các nguyên tắc Siracusa). Hay “hạn chế được biện minh với lý do an ninh quốc gia là không chính đáng nếu mục đích thực chất hoặc hiệu quả có thể thấy được là để bảo vệ lợi ích không liên quan đến an ninh quốc gia, bao gồm, ví dụ, để bảo vệ một chính phủ khỏi xấu hổ hay khỏi phô bày những hành động sai lầm” (Nguyên tắc 2, Các nguyên tắc Johannesburg).
1.4. Đã có bao nhiêu quốc gia ban hành đạo luật riêng về tiếp cận thông tin?
Nếu năm 1990 chỉ có 13 nước ban hành Luật tự do thông tin/tiếp cận thông tin thì đến nay đã có gần 100 nước ban hành luật này. Sau Thụy Điển những nước đi tiên phong trong việc ban hành Luật Tự do thông tin là Colombia (1885), Phần Lan (1919), Mỹ (1966), Na Uy (1970), Pháp (1978), Úc (1982), Hungary (1992), Hàn Quốc (1996), Kirgizstan (1997), Thái Lan (1997), Bungary (2000), Nam Phi (2000), Anh (2000)… Gần đây hơn, nhiều quốc gia ban hành luật trong lĩnh vực này là Thổ Nhĩ Kỳ (2003), Pêru (2003), Nhật Bản (2004), Ấn Độ (2005), Uganda (2005), Nga (2006), Indonesia (2007)… Theo Tony Mendel (chuyên gia quốc tế về quyền tiếp cận thông tin) thì xu hướng ngày càng có nhiều luật về tự do thông tin được ban hành bởi quan điểm phổ biến trên thế giới hiện nay là các cơ quan công quyền nắm giữ thông tin không phải cho chính bản thân họ mà là vì lợi ích công cộng.
Tại các nước, Luật Tiếp cận thông tin được xây dựng và thực hiện trong mối liên hệ với các văn bản lập pháp khác:
Luật Tự do thông tin của Đan Mạch năm 1985 có quan hệ chặt chẽ với Luật Tiếp cận tài liệu hành chính công năm 1970 và Luật về Tài liệu hành chính công năm 1985, Luật Lưu trữ, Luật Hành chính công, Luật Xử lý thông tin cá nhân. Luật của Phần Lan về Công khai các tài liệu công năm 1951 được hài hòa nội dung với Luật Công khai các hoạt động của Chính phủ 1999, Luật Dữ liệu cá nhân 1999 và Luật Lưu trữ 1994. Luật Tự do thông tin Nauy (ban hành năm 1970, Luật sửa đổi năm 2006 và có hiệu lực từ 01/01/2009) được thực hiện trong tổng thể hệ thống các văn bản: Luật Lưu trữ 1992, Luật An ninh 1998, Luật Dữ liệu cá nhân 2000, Luật Hành chính công 2003, Luật Chính quyền địa phương, Luật Thông tin môi trường và Luật Kiểm định sản phẩm. Tại Thụy Điển, Luật Tự do thông tin 1949 (sửa đổi năm 1976) được gắn với Luật Bí mật 1980 (sửa đổi năm 2000), Luật Tự do ngôn luận 1999. Ngoài hình thức chủ yếu là luật, cơ chế tiếp cận thông tin còn được quy định trong các văn bản dưới luật, chẳng hạn như Đan Mạch.
1.5. Trong các đạo luật về tiếp cận thông tin/luật về tự do thông tin của các quốc gia trên thế giới, các nội dung cơ bản sau đây được coi là không thể thiếu:
- Trách nhiệm cung cấp thông tin thuộc về những chủ thể nào? Nghĩa là, Luật sẽ được áp dụng với các cơ quan công quyền nào? Khảo lược các luật đã được các quốc gia thông qua, cho thấy, tiếp cận thông tin hầu hết áp dụng cho các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp; bao gồm một loạt các cơ quan thực hiện chức năng công trên lĩnh vực sức khỏe; giáo dục, ngân sách, tài chính, môi trường, thuế, điện, truyền thông và giao thông; một số ít áp dụng cả đối với nhánh quyền tư pháp (Tòa án). Điểm đáng chú ý là, đa số luật của các nước đều quy định cụ thể trong luật về khái niệm cơ quan công quyền. Một số nước liệt kê cụ thể danh mục các chủ thể công có nghĩa vụ cung cấp thông tin cho công chúng như Luật tự do thông tin của Vương quốc Anh. Một số quốc gia quy định về tiếp cận thông tin do các chủ thể tư nhân nắm giữ, như Luật thúc đẩy Tiếp cận thông tin của Cộng hòa Nam Phi cho phép cá nhân, các cơ quan Chính phủ yêu cầu thông tin từ các chủ thể tư nhân nếu yêu cầu đó là cần thiết để thực thi quyền của người khác.
- Cơ quan công quyền có trách nhiệm thực thi như thế nào để cung cấp thông tin và đáp ứng yêu cầu thông tin của công dân như thế nào? - Trình tự, thủ tục cung cấp thông tin.
- Những đối tượng nào cần thông tin? - Chủ thể của quyền tiếp cận thông tin. Hầu hết các quốc gia đều cho phép mọi cá nhân có quyền yêu cầu được cung cấp thông tin, bất kể địa vị pháp lý của họ là công dân hay nơi cư trú. Luật TCTT của Canada, mục 4 quy định rõ: chủ thể có quyền tiếp cận thông tin bao gồm: công dân Canada, người thường trú dài hạn… hay luật của Bungari, còn mở rộng sang cả người nước ngoài và các cá nhân không có quốc tịch, hay pháp nhân, cũng có quyền yêu cầu tiếp cận thông tin. Tương tự, Luật về Quyền được thông tin năm 2003 của Thổ Nhĩ Kỳ cũng mở rộng chủ thể là người nước ngoài sinh sống ở Thổ Nhĩ Kỳ và các pháp nhân nước ngoài hoạt động ở Thổ Nhĩ Kỳ có quyền được thông tin với điều kiện là thông tin họ yêu cầu phải liên quan đến họ hoặc lĩnh vực họ hoạt động và trên cơ sở nguyên tắc có đi, có lại. Một số nước, như Phần Lan còn cho phép yêu cầu nặc danh để bảo đảm rằng, người yêu cầu không bị phân biệt đối xử. Điều 13 Luật về công khai các hoạt động của Chính phủ năm 1999 quy định “người yêu cầu không cần nêu rõ lý lịch và lý do mình yêu cầu cung cấp tài liệu, trừ khi điều đó là cần thiết để nhà chức trách xem xét việc có thể cung cấp tài liệu cho họ hay không”.
- Có thể tiếp cận thông tin bằng cách nào? - Phương thức tiếp cận thông tin.
- Những thông tin nào có thể tiếp cận? Những thông tin nào không được tiếp cận? Hạn chế của quyền TCTT? - Phạm vi cung cấp thông tin.
Nhìn chung, tất cả luật của các nước đều xác định phạm vi thông tin có thể bị từ chối cung cấp. Những thông tin thuộc phạm vi miễn trừ tiết lộ, hầu hết các nước đều liệt kê chi tiết trong luật về TCTT hoặc ban hành đạo luật riêng quy định về những loại thông tin cần bảo mật. Tính bảo mật hay các loại thông tin miễn trừ cung cấp, thường là các loại thông tin liên quan đến an ninh quốc gia, quốc phòng, an ninh và các quan hệ quốc tế; thông tin về đời tư cá nhân; thông tin liên quan đến hoạt động thương mại, bí mật kinh doanh; thông tin về thực thi pháp luật; trật tự công cộng… Ví dụ ở Vương quốc Anh, bên cạnh Đạo luật về Bảo vệ dữ liệu được ban hành năm 1998, Luật Tự do thông tin năm 2000 còn quy định một phần riêng (phần II), từ mục 21 đến mục 44 quy định các loại thông tin thuộc phạm vi miễn trừ tiết lộ?
Trong các loại thông tin thuộc phạm vi miễn trừ cung cấp, các nước đều xếp an ninh quốc gia (quốc phòng, an ninh), hay bí mật đời tư, các thông tin về hoạch định chính sách phát triển khoa học, các lợi ích kinh tế của quốc gia thường thuộc mức độ bảo vệ cao nhất (tuyệt mật).
Các luật về tự do thông tin của các quốc gia đều quy định các trường hợp ngoại lệ không công khai thông tin để bảo vệ an ninh quốc gia hoặc dẫn chiếu đến một đạo luật khác. Các đạo luật khác bao gồm Luật về Bảo vệ thông tin mật (đưa ra các thủ tục cho việc tạo ra, bảo vệ, sử dụng và công bố những thông tin mật), Bộ luật Hình sự (nghiêm cấm, xử phạt việc công khai thông tin trái phép), các đạo luật về việc thành lập các cơ quan quốc phòng, tình báo và các đạo luật chuyên ngành về việc tiếp cận các hồ sơ và tài liệu lưu trữ của lực lượng an ninh. Để ngăn ngừa tình trạng các quốc gia lạm dụng lý do “an ninh quốc gia” để giới hạn quá mức quyền tiếp cận thông tin của người dân, Nguyên tắc 12 trong Các Nguyên tắc Johannesburg về an ninh quốc gia, tự do biểu đạt và tiếp cận thông tin năm 1995 nêu yêu cầu đối với các nhà nước là chỉ quy định phạm vi hẹp thông tin về an ninh quốc gia (chứ không phải tất cả các thông tin liên quan đến an ninh quốc gia) cần giữ bí mật. Cụ thể, một quốc gia “không thể từ chối tổng thể việc tiếp cận tất cả các thông tin liên quan đến an ninh quốc gia, mà phải quy định trong luật chỉ có những loại thông tin cụ thể và hẹp mà nó cần giữ lại để bảo vệ lợi ích an ninh quốc gia chính đáng.”
1.6. Một đạo luật tốt về tiếp cận thông tin cần tuân thủ những nguyên tắc nào?
Liên Hợp Quốc đã xây dựng bộ Nguyên tắc về Luật Tự do thông tin và quyền được thông tin. Bộ Nguyên tắc về Luật tự do thông tin và quyền được thông tin (hay còn gọi là quyền được biết)[9] của công chúng đã được Ủy ban Nhân quyền của Liên Hợp Quốc thông qua tại Phiên họp thứ 56 (năm 2000), bao gồm 9 nguyên tắc cơ bản sau đây:
Thứ 1 - Công khai thông tin một cách tối đa: Tất cả thông tin của các cơ quan công cộng cần phải được công khai, chỉ có thể bị hạn chế trong một vài trường hợp (xem Nguyên tắc thứ 4). Mục tiêu quan trọng nhất của pháp luật là phải bảo đảm thông tin được công khai tối đa trong thực tế.
Thứ 2 - Xác định nghĩa vụ công khai: Các cơ quan công cộng cần bị ràng buộc bởi nghĩa vụ công khai những thông tin then chốt. Các cơ quan này không chỉ có nhiệm vụ đáp ứng những yêu cầu cung cấp thông tin mà còn phải chủ động công khai và phổ biến rộng rãi các tài liệu nhằm đảm bảo lợi ích thông tin của công chúng. Pháp luật cần quy định nghĩa vụ chung với các cơ quan công cộng là phải công khai thông tin và danh mục những thông tin chủ chốt cần phải được công khai.
Thứ 3 - Khuyến khích mô hình chính quyền mở: Các cơ quan công quyền phải chủ động thông báo cho công chúng về quyền của họ và thúc đẩy một nền văn hóa mở.
Thứ 4 - Phạm vi của các trường hợp ngoại lệ: Các ngoại lệ cần được giải thích một cách rõ ràng và có phạm vi hẹp. Tất cả những yêu cầu cung cấp thông tin gửi đến các cơ quan công cộng phải được đáp ứng, trừ khi đó là những thông tin nằm trong phạm vi hạn chế hay các trường hợp ngoại lệ không được công khai.
Thứ 5 - Tạo thuận lợi cho quá trình tiếp cận thông tin: Yêu cầu thông tin phải được xử lý nhanh chóng, công bằng và được đánh giá một cách độc lập. Trường hợp cần thiết, hồ sơ dữ liệu phải được hoàn chỉnh đầy đủ để đảm bảo một số nhóm xã hội đặc biệt vẫn có thể tiếp cận thông tin, ví dụ những người không thể đọc hoặc viết hoặc những người khiếm thị.
Thứ 6 - Chi phí tiếp cận thông tin hợp lý: Không được đặt ra chi phí tiếp cận thông tin quá cao để cản trở, làm nản lòng người yêu cầu cung cấp thông tin.
Thứ 7 - Các cuộc họp mở: Các cuộc họp của cơ quan công cộng phải được công khai trước công chúng, bảo đảm quyền được biết của công chúng về những công việc do chính quyền thực hiện. Luật tự do thông tin thiết lập một giả định rằng tất cả các cuộc họp của các cơ quan chính phủ cần được công khai.
Thứ 8 - Công khai quyền ưu tiên: Cơ chế ngoại lệ quy định trong luật tự do thông tin phải được pháp luật quy định và không được phép mở rộng. Đặc biệt, luật bảo mật không nên làm cho cơ chế ngoại lệ trở thành bất hợp pháp đối với công chức thực hiện công khai thông tin mà họ có theo luật tự do thông tin.
Thứ 9 - Bảo vệ người cung cấp thông tin: Cá nhân cung cấp thông tin về việc làm sai trái phải được bảo vệ. "Việc làm sai" bao gồm việc hưởng tiền hoa hồng bất hợp pháp, vi phạm luật hình sự, không thực hiện nghĩa vụ pháp lý, xử sai một vụ án, tham nhũng, không trung thực, hoặc sự quản lý không nghiêm. Chúng gồm cả những đe dọa nghiêm trọng tới sức khỏe, an toàn, môi trường mà liên quan đến những việc làm sai trái của cá nhân hoặc tổ chức.
1.7. Cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin gồm những thành tố nào?
Cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, trước hết, gồm một quy trình cách thức đảm bảo trách nhiệm các cơ quan nhà nước và các tổ chức sử dụng công quỹ hoặc cung cấp dịch vụ công phải thực hiện để cung cấp các thông tin khi người dân mong muốn. Tất cả các cơ quan công quyền cần thiết lập hệ thống lưu giữ tài liệu, lập danh mục, lưu trữ tiện lợi để dễ dàng cho việc trích xuất thông tin khi có người yêu cầu, lập hệ thống truy cập các tài liệu bảo đảm quyền công chúng trong việc truy cập các thông tin cần thiết. Các cơ quan cần có bộ phận hoặc nhân viên sẵn sàng cung cấp thông tin cho người dân khi cần.
Yêu cầu thông tin có thể thực hiện bằng lời hoặc văn bản, không cần thiết phải đưa ra các chi tiết cụ thể hoặc mã số văn bản thông tin yêu cầu cung cấp mà chỉ cần mô tả loại tài liệu hoặc trường hợp cụ thể ở mức độ hợp lý có liên quan đến thông tin cần được cung cấp. Cá nhân hoặc tổ chức yêu cầu thông tin không phải cung cấp lý do hay mục đích sự dụng thông tin.
Các cơ quan công có trách nhiệm giúp người dân có yêu cầu cung cấp thông tin, hướng dẫn hoặc gợi ý cho họ về phạm vi thông tin, nơi có trách nhiệm cung cấp thông tin và quyền hạn của họ theo pháp luật. Luật cần phải quy định thời hạn nghiêm ngặt cho việc xử lý các yêu cầu, cung cấp hoặc từ chối các yêu cầu (chẳng hạn trong vòng 3 ngày, 5 ngày hoặc 10 ngày). Trong trường hợp từ chối phải trả lời bằng văn bản, và sẵn sàng giải quyết các khiếu nại của người dân. Nếu yêu cầu thông tin liên quan đến việc phải bảo vệ tính mạng hoặc tự do của con người, thì việc trả lời phải nhanh chóng hơn (chẳng hạn trong vòng 48 giờ), trừ những trường hợp phức tạp.
Cơ chế theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực thi luật tiếp cận thông tin được quy định rất khác nhau ở các quốc gia trên thế giới. Có quốc gia quy định việc theo dõi, giám sát được thực hiện bằng cơ chế giám sát hành chính, có quốc gia thực hiện việc giám sát qua con đường tòa án, ở một số quốc gia khác thì việc kiểm tra, giám sát quyền tiếp cận thông tin được thực hiện bởi một cơ quan độc lập. Bên cạnh các thiết chế giám sát có tính chất nhà nước, ở nhiều quốc gia, việc giám sát bằng các thiết chế khác của tổ chức xã hội cũng tỏ ra hiệu quả. Trong số hơn 40 quốc gia có cơ quan độc lập thực hiện việc kiểm tra, giám sát quyền tiếp cận thông tin, khoảng trên 20 quốc gia có cơ quan giám sát Ombudsman. Ombudsman thường là một quan chức độc lập do Quốc hội chỉ định và quan chức này có thẩm quyền xem xét lại các quyết định liên quan đến việc thực thi Luật TCTT với tư cách như một cơ chế giám sát của Quốc hội đối với hoạt động điều hành của Chính phủ. Nhìn chung, Ombudsman không có quyền ban hành các quyết định mang tính ràng buộc, nhưng ở hầu hết các quốc gia, các khuyến nghị của cơ quan này có tầm ảnh hưởng lớn và nói chung, đều được tuân thủ.
Trong số các quốc gia có cơ quan độc lập thực hiện việc kiểm tra, giám sát, có trên 20 quốc gia không có thiết chế Ombudsman mà có xu hướng thành lập một Uỷ ban thông tin độc lập. Uỷ ban thông tin này, ngoài chức năng theo dõi, hỗ trợ việc cung cấp thông tin, còn có chức năng giám sát cơ quan nhà nước trong việc thực thi Luật TCTT. Vì là cơ quan độc lập không nằm trong hệ thống hành pháp nên sự giám sát của thiết chế này tỏ ra khách quan và có hiệu quả nên gần đây, các quốc gia có xu hướng áp dụng cơ chế giám sát này.
1.8. Có nên thu lệ phí khi cung cấp thông tin theo yêu cầu không?
Hầu như các nước đã ban hành luật tiếp cận thông tin đều có quy định về phí tiếp cận thông tin. Phí tiếp cận thông tin trong pháp luật các quốc gia được xây dựng trên chủ yếu trên các nguyên tắc sau: Các quy định về phí không gây ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện các quyền; Lệ phí tiếp cận thông tin không mang tính chất kinh doanh; Mức phí phải được thông báo một cách rõ ràng; Có chính sách về miễn, giảm phí; Giao quyền quyết định về lệ phí cho cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin; Người dân phải có quyền khiếu nại nếu thấy bị thu phí quá cao.
2. Một số bình luận đối với nội dung dự thảo Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam
Quyền tiếp cận thông tin là một quyền hiến định “bị treo” hơn 20 năm nay. Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) quy định “quyền được thông tin” và đến Hiến pháp năm 2013 quyền này được đổi tên thành “quyền tiếp cận thông tin”. Trong lịch sử, Luật Tiếp cận thông tin đã từng được soạn thảo nhưng không được thông qua. Hiện nay Bộ Tư pháp đang giúp Chính phủ soạn thảo Dự án Luật này, dự kiến sẽ thông qua vào kỳ họp thứ 11 Quốc hội khóa XIII (tháng 3/2016).
Tháng 11/2015, để chuẩn bị cho chương trình thảo luận của Quốc hội khoá XIII trong kỳ họp thứ 10 về Dự án Luật tiếp cận thông tin, tổ chức Hướng tới Minh bạch (TT) đã chia sẻ với các đại biểu Quốc hội Báo cáo phân tích Dự thảo Luật tiếp cận thông tin của Việt Nam. Báo cáo được thực hiện bởi Trung tâm Pháp luật và Dân chủ – Centre for Law and Democracy (CLD) – Canada và Tổ chức Tiếp cận thông tin châu Âu – Access Info Europe (AIE) trên cơ sở hợp tác với TT, sử dụng phương pháp đánh giá việc luật hoá quyền tiếp cận thông tin Right to Information Legislation Rating (gọi tắt là phương pháp đánh giá RTI). Phương pháp RTI đánh giá cơ sở pháp lý bảo vệ quyền tiếp cận thông tin (TCTT) của một quốc gia dựa trên khả năng tác động của khung pháp lý đó đối với việc đảm bảo thực thi quyền tiếp cận các thông tin do cơ quan nhà nước nắm giữ. Việc đánh giá được thực hiện trên 61 chỉ số thuộc 7 hạng mục cơ bản của một đạo luật, bao gồm: (1) Quyền tiếp cận; (2) Phạm vi áp dụng; (3) Thủ tục yêu cầu thông tin; (4) Các trường hợp ngoại lệ và từ chối cung cấp thông tin; (5) Khiếu nại, tố cáo; (6); Các biện pháp xử phạt và bảo vệ; (7) Các biện pháp tuyên truyền, phổ biến. Theo kết quả đánh giá, Dự thảo Luật TCTT (dự thảo tháng 8/2015) của Việt Nam (sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật) đạt 59/150 điểm, xếp thứ 93 trên tổng số 102 quốc gia đã được đánh giá bằng phương pháp RTI. Hơn một nửa số hạng mục được đánh giá của Dự thảo Luật đạt mức điểm trung bình từ 25–33 % và chỉ có 2 hạng mục đạt mức 50%. Kết quả đánh giá cho thấy Dự thảo Luật hiện tại của Việt Nam còn thiếu nhiều yếu tố chuẩn mực để có thể hình thành cơ sở vững chắc cho việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin hiệu quả.
Ngày 14/1/2016, Chính phủ đã tiếp tục trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự thảo Luật đã chỉnh lý sau khi trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 10 (tháng 10, 11/2015).
Đây là một dự thảo luật khó. Chính vì vậy, tác giả xin có một số đánh giá cơ bản nội dung dự thảo luật. Có thể thấy, mặc dù có nhiều cố gắng nhưng dự thảo chưa thực sự tiếp cận dựa trên quyền tiếp cận thông tin. Một số quy định của dự thảo mang tính chất quản lý nhà nước hơn là tiếp cận dựa trên quyền/chưa đảm bảo đầy đủ quyền của công dân. Ví dụ:
- Điều 20 Dự thảo quy định yêu cầu người dân cung cấp thông tin cá nhân, lý do yêu cầu cung cấp thông tin. Trong khi đó, pháp luật quốc tế cho phép người dân yêu cầu thông tin mà không cần lý do. Mục đích sử dụng thông tin của người dân hoặc tổ chức không thể là một điều kiện để cung cấp thông tin. Người dân có quyền tự do sử dụng thông tin (không phải là mật) cho mục đích của mình mà không cần phải khai báo. Nếu yêu cầu người dân phải có mục đích sử dụng thông tin hợp lý mới cung cấp thì dễ dẫn đến tùy tiện của công chức, vi phạm quyền của người dân và do vậy, có thể hạn chế quyền một cách vô lý.
- Chưa thể hiện đẩy đủ nguyên tắc bình đẳng và không phân biệt đối xử đối với một số đối tượng. Mặc dù Dự thảo đã có đề cập đến một số nhóm như: “Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người sống ở miền núi, hải đảo, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thực hiện quyền tiếp cận thông tin.” (khoản 6, Điều 4) nhưng vẫn chưa đầy đủ. Nhóm đối tượng bị hạn chế tự do tuy từng được đưa vào dự thảo 2 (tháng 5/2015) nhưng đến nay đã không còn quy định trong dự thảo. Chúng tôi cho rằng cần thiết bổ sung nhóm đối tượng này để đảm bảo nguyên tắc bình đẳng trong tiếp cận thông tin.
- Dự thảo chưa thể hiện được nguyên tắc tiếp cận thông tin tối đa của người dân:
+ Trong Dự thảo Luật đề cập đến quyền tiếp cận thông tin của công dân nhưng không có điều nào quy định rõ về việc người dân có thể tiếp cận tất cả thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ trừ các trường hợp ngoại lệ được quy định trong luật. Điều 2 Dự thảo Luật chỉ quy định: “Công dân có quyền tiếp cận thông tin; tự do tiếp cận các thông tin do cơ quan nhà nước công khai; yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin và sử dụng thông tin theo quy định của Luật này.” (khoản 1).
+ Dự thảo Luật không điều chỉnh đối với các thông tin: a) Thông tin thuộc bí mật nhà nước; b) Thông tin thuộc bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình, bí mật kinh doanh, thông tin về sở hữu trí tuệ; c) Thông tin trong các tài liệu, hồ sơ đã được chuyển sang cơ quan lưu trữ lịch sử; d) Thông tin trong quá trình thanh tra, kiểm toán; đ) Thông tin trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử. (khoản 2, Điều 1). Chúng tôi cho rằng cần cân nhắc lại vấn đề này bởi Luật TCTT phải là luật cơ bản, bao trùm và định hướng cho các Luật chuyên ngành khác trong vấn đề tiếp cận thông tin. Nguyên tắc tiếp cận thông tin tối đa phải được áp dụng không những cho luật này, mà còn cho các luật liên quan khác.
+ Dự thảo Luật chưa thể hiện được các lợi ích gắn liền với quyền tiếp cận thông tin, trong khi thông lệ quốc tế cho thấy việc này sẽ tạo cơ sở chặt chẽ cho việc giải thích Luật. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy một khung pháp lý về TCTT hiệu quả phải ưu tiên đảm bảo lợi ích chung, theo đó thông tin phải được công bố ngay cả khi có thể gây thiệt hại cho lợi ích của cá nhân hay nhóm.
- Liên quan đến mối quan hệ giữa quyền TCTT với các quyền tự do báo chí và vấn đề bí mật Nhà nước:
+ Đề nghị dự thảo quy định rõ vấn đề ngoại lệ đối với tiếp cận thông tin của người dân cũng nên là ngoại lệ đối với tự do báo chí. Ngoài bí mật Nhà nước, bí mật của doanh nghiệp, quyền riêng tư của người dân cũng nên là một chủ đề cần thận trọng khi công bố trên báo chí. Những nguyên tắc này cần được ấn định rõ ràng. Cần tìm cách giới hạn quyền lực của cơ quan Nhà nước trong quản lý báo chí, không cho họ tự tiện tuyên bố những vấn đề nhạy cảm cấm đưa tin dựa theo quan niệm của một số quan chức có quyền. Ở những vấn đề này báo chí cũng phải có quyền, phải được tranh luận vì sao một chủ đề nhất định lại được xem là nhạy cảm, và vì sao họ không được phép đưa tin. Một cơ chế tranh luận, xét xử bảo mật, hoặc một phiên điều trần không công khai trước các Ủy ban của cơ quan dân cử có thể giúp thẩm định và giới hạn những vấn đề được xem là nhạy cảm vào những tiêu chí khách quan hơn.
+ Việc xây dựng Luật TCTT không trực tiếp thay đổi được các quy định về bí mật Nhà nước. Tuy nhiên, đây cũng sẽ là yếu tố thúc đẩy việc sửa đổi Pháp lệnh về bí mật Nhà nước (nâng lên thành Luật, làm rõ một số vấn đề liên quan đến phạm vi, danh sách bí mật, tiêu chí đánh giá xem một thông tin có cần được xem là bí mật Nhà nước hay không, thời hạn giải mật, cách thức giải mật…).
- Về chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin (Điều 6 dự thảo), tác giả cho rằng cần nghiên cứu mở rộng chủ thể cung cấp thông tin không chỉ có cơ quan nhà nước mà bao gồm cả các tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước có sử dụng ngân sách nhà nước, vì có rất nhiều thông tin của các tổ chức, đơn vị này có liên quan trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt của người dân. Ví dụ như việc mở rộng phạm vi chủ thể doanh nghiệp nhà nước sẽ phù hợp với quy định tại điểm h, khoản 1, Điều 14 về thông tin phải được công khai: Thông tin về tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp; thông tin về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước; Báo cáo tài chính định kỳ của doanh nghiệp nhà nước; báo cáo về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ; báo cáo đánh giá kết quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp; báo cáo giám sát tình hình thực hiện công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp và các cơ quan đại diện chủ sở hữu.
Thực tế ở nước ta hiện nay cho thấy, bên cạnh các cơ quan nhà nước thì nhiều tổ chức được giao thực hiện chính sách, dự án lớn của Nhà nước có các hoạt động liên quan đến quyền của công dân… như dự án xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ học nghề và tạo việc làm hoặc tiếp nhận quản lý khoản viện trợ của nước ngoài. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, các trường học, bệnh viện có thu viện phí, học phí, có tuyển dụng viên chức, người lao động; nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước và thực hiện các chương trình, đề án lớn của Nhà nước... Những thông tin này cũng rất cần công khai, minh bạch để công dân tiếp cận nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình và lợi ích hợp pháp của nhà nước.
- Bên cạnh các biện pháp xử phạt, một đạo luật TCTT hiệu quả cần có các biện pháp bảo vệ dành cho các cán bộ nhà nước, để họ có thể công bố thông tin chính đáng trong khi thi hành công vụ mà không phải lo ngại về trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, Dự thảo Luật không có quy định nào về vấn đề này. Một đối tượng quan trọng nữa cần được luật pháp bảo vệ là những người công bố thông tin chính đáng nhằm tố cáo hành vi sai trái. Dự thảo Luật cũng chưa có quy định về vấn đề này.
- Dự thảo Luật yêu cầu các cơ quan nhà nước lập danh mục thông tin phải công khai. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần yêu cầu cơ quan nhà nước công bố danh sách tất cả tài liệu hoặc ít nhất là danh mục tất cả các loại hình thông tin do các cơ quan này nắm giữ kèm theo chú thích cụ thể, rõ ràng đối với những thông tin thuộc bí mật nhà nước. Điều này có thể hỗ trợ người yêu cầu cung cấp thông tin trong việc xác định thông tin họ cần một cách hiệu quả hơn, giúp tiết kiệm thời gian và công sức.
- Dự thảo Luật không quy định nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc báo cáo định kỳ hàng năm về việc thực thi luật TCTT. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần yêu cầu tất cả cơ quan nhà nước báo cáo về tình hình thực hiện luật TCTT hoặc dành một phần trong báo cáo thường niên cho vấn đề này. Nên giao trách nhiệm cụ thể cho một cơ quan trung ương trong việc tổng hợp thông tin thành một báo cáo khái quát về tình hình thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực dịch vụ công.
- Dự thảo Luật không quy định thành lập một cơ quan hành chính độc lập chuyên trách giải quyết khiếu nại, ví dụ như một Ủy ban thông tin (thuộc Quốc hội hoặc Tòa án nhân dân tối cao). Kinh nghiệm quốc tế cho thấy một cơ quan như vậy sẽ đánh giá một cách độc lập và hiệu quả các quyết định từ chối cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước./.
Trương Hồng Quang