I. VÀI NÉT VỀ HỆ THỐNG TÒA ÁN CỦA CANADA
Canada là quốc gia liên bang theo chế độ đại nghị (parliamentary system). Với tư cách là quốc gia liên bang, bên cạnh chính quyền liên bang, Canada còn có chính quyền ở 10 bang (tỉnh) và vùng lãnh thổ. Cơ cấu bộ máy quốc gia được tổ chức theo Hiến pháp năm 1867 và 1982. Chính quyền ở Canada là chính quyền 3 cấp: Liên bang, Bang (tỉnh) và địa phương. Mỗi cấp đều có hiến pháp hoặc hiến chương riêng, trong đó ghi khá rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền. Ví dụ, chính quyền liên bang lo các vấn đề thuộc về đối ngoại và các vấn đề có tính chất liên bang (như quốc phòng, đối ngoại, phát hành tiền, ngân hàng, quy chế quốc tịch/công dân, luật hình sự, bưu chính v.v.). Chính quyền bang lo các công việc như quản lý tài nguyên thiên nhiên, chính sách y tế, giáo dục, thực thi pháp luật ở địa phương, quyền sở hữu tài sản và quyền dân sự, quản lý tư pháp, tổ chức các chương trình phúc lợi v.v. Chính quyền địa phương (chính quyền cấp thành phố - municipal) lo các công việc thuộc về quy hoạch thành phố, phòng cháy chữa cháy, thư viện, ban hành các quy chế địa phương (local by-laws), cấp thoát nước, thu gom rác thải v.v.
Hệ thống tòa án của Canada gồm các tòa án bang/tỉnh (gồm Tòa sơ thẩm của Bang - Provincial Courts, Tòa cấp cao của Bang – Superior Trial Court, Tòa Phúc thẩm của Bang – Provincial Court of Appeal) và các tòa án liên bang (gồm Tòa Sơ thẩm liên bang – Federal Court, Tòa phúc thẩm liên bang – Federal Court of Appeal) và ở đỉnh chóp là Tòa Tối cao của Canada (Supreme Court of Canada). Ngoài ra, trong hệ thống tòa án của Canada còn một số loại tòa án đặc biệt như Tòa án thuế Canada (Tax Court of Canada) được thiết lập với tư cách là một tòa sơ thẩm tương đương với Tòa sơ thẩm liên bang (Federal Court), các tòa án quân sự (gồm Tòa quân sự sơ thẩm – Military Courts và Tòa quân sự phúc thẩm – Martial Appeal Court), một số tòa án hành chính của bang (Provincial Administrative Tribunals) và tòa án hành chính liên bang (Federal Administrative Tribunals) như thể hiện trong sơ đồ dưới đây:
Logic thiết lập hệ thống tòa án ở Canada được giải thích như sau: (1) đối với những vụ việc có bản chất đơn giản nhưng thường xuyên xảy ra, cần sự xử lý nhanh chóng, thì cần có nhiều tòa án cấp sơ thẩm để giải quyết, do đó, các tòa án sơ thẩm của bang – provincial courts phải đảm nhiệm việc giải quyết vụ việc này; (2) đối với những vụ việc có bản chất phức tạp, tần suất xảy ra ít hơn, nhưng đòi hỏi thẩm phán dành nhiều thời gian, công sức để giải quyết hơn sẽ được phân luồng để cho một loại tòa án riêng của bang giải quyết, đó chính là các Tòa cấp cao của bang – Provincial Superior Courts; (3) khi đã có các tòa án cấp sơ thẩm giải quyết vụ việc thì cần phải có các tòa án cấp phúc thẩm để sửa chữa những sai sót trong các phán quyết sơ thẩm và bảo đảm sự áp dụng thống nhất pháp luật, đó chính là các tòa án phúc thẩm của bang – Provincial Court of Appeal; (4) để bảo đảm sự áp dụng pháp luật thống nhất trong toàn quốc, cần phải thiết lập một tòa án duy nhất ở đỉnh tháp cao nhất của hệ thống tòa án, đó chính là Tòa Tối cao của Canada; (5) khi các vụ việc mà một bên đương sự là chính quyền liên bang hoặc các vụ tranh chấp liên quan tới luật hành chính liên bang thì cần các tòa án liên bang để giải quyết vụ việc, đó chính là Tòa án sơ thẩm liên bang (Federal Court of Canada) và Tòa án phúc thẩm liên bang (Federal Court of Appeal).
Canada vốn là thuộc địa của Anh do vậy không phải ngẫu nhiên mà pháp luật Canada thuộc dòng pháp luật common law (ngoại trừ Quebec vốn trước đây là thuộc địa của Pháp) và nguyên tắc tổ chức hệ thống tòa án của Canada chia sẻ nhiều giá trị căn bản trong cách thức tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án của nước Anh, trong đó có giá trị về tư pháp độc lập (judicial independence).
II. TƯ PHÁP ĐỘC LẬP Ở CANADA VÀ CƠ CHẾ BẢO ĐẢM
Tư pháp độc lập ở Canada được hiểu trước hết là sự độc lập của thẩm phán trong việc giải quyết các tranh chấp thuộc thẩm quyền của tòa án. Sự độc lập ấy cũng hàm nghĩa rằng khi xét xử, thẩm phán phải thực sự vô tư, khách quan, không thiên vị (impartiality). Sự độc lập ấy cũng có nghĩa khi giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền của mình thẩm phán không chịu áp lực về “sự sợ hãi hoặc sự thiên vị trước các lợi ích tư hoặc nhóm áp lực chính trị” và đặc biệt là không được có bất cứ động lực nào để ưu tiên cho lợi ích của cơ quan công quyền có liên quan. Tư pháp độc lập cũng là yêu cầu tất yếu trong việc bảo đảm và bảo vệ quyền con người. Điều 11 (d) Đạo luật Hiến pháp năm 1982 của Canada quy định rõ “bất cứ người nào bị cáo buộc về một hành vi vi phạm đều có quyền:... được coi là vô tội cho tới khi được chứng minh là có tội theo quy định của luật trong một phiên tòa công bằng và công khai được tiến hành bởi một tòa án độc lập và không thiên vị”.
Theo nhiều học giả ở Canada, tư pháp độc lập là một giá trị và nguyên tắc căn bản trong tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án Canada. Nguồn gốc của nguyên tắc này chính là sự kế thừa nguyên tắc tư pháp độc lập mà người Anh đã mang đến Canada.
Theo quan niệm của người Anh, tư pháp độc lập được bảo đảm bởi 5 thành tố sau:
Thứ nhất, thẩm phán phải được tại vị trong suốt thời gian có hạnh kiểm tốt (good behavior) mà không thể bị bãi nhiệm; việc bãi nhiệm đối với thẩm phán chỉ có thể xảy ra với lý do chính đáng do luật quy định;
Thứ hai, lương và chế độ đãi ngộ dành cho thẩm phán phải được ấn định bởi luật (do nghị viện ban hành);
Thứ ba, thẩm phán không có trách nhiệm giải trình trước chính phủ hoặc cơ quan hành chính/cơ quan công quyền về các phán quyết của mình;
Thứ tư, thẩm phán được bổ nhiệm phải được chọn lựa từ những người hành nghề luật có danh tiếng cao về sự độc lập;
Thứ năm, quyền cân nhắc của thẩm phán khi áp dụng pháp luật là có giới hạn: thẩm phán chỉ áp dụng các quy định pháp luật đã có chứ không thay đổi các quy định pháp luật đã được các cơ quan có thẩm quyền ấn định.
Kế thừa các yêu cầu chung về bảo đảm tư pháp độc lập này, đồng thời gắn với đặc thù của Canada, Đạo luật về Hiến pháp của Canada năm 1867 (Constitution Acts, 1867) và các đạo luật có liên quan đã quy định khá chi tiết về cơ chế bảo đảm độc lập tư pháp. Cụ thể:
Thứ nhất, về cơ chế bổ nhiệm thẩm phán: Điều 96 Đạo luật Hiến pháp Canada và các đạo luật có liên quan của Canada quy định thẩm quyền bổ nhiệm thẩm phán ở Canada được chia sẻ giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang. Theo đó, thẩm phán tòa án sơ thẩm của bang (Provincial Courts) sẽ do Thống đốc bang bổ nhiệm, các thẩm phán còn lại như thẩm phán tòa cấp cao của bang, thẩm phán tòa phúc thẩm của bang, thẩm phán các tòa liên bang và thẩm phán tòa tối cao Canada đều do Chính phủ (Nội các) liên bang bổ nhiệm. Hiện tại, số lượng thẩm phán tòa sơ thẩm của bang (do chính quyền mỗi bang bổ nhiệm) vào khoảng 1000 người và số thẩm phán thuộc thẩm quyền bổ nhiệm của chính quyền liên bang như vừa nêu cũng vào khoảng 1000 người. Thẩm phán được chính quyền liên bang bổ nhiệm phải đáp ứng có tiêu chuẩn hành nghề luật sư ít nhất là 10 năm. Đối với thẩm phán được chính quyền bang bổ nhiệm (trừ bang Ontario và Quebec cũng yêu cầu thẩm phán muốn được bổ nhiệm thì phải đáp ứng tiêu chuẩn tối thiểu là có 10 năm hành nghề luật sư) thì tiêu chuẩn tối thiểu phải có ít nhất 5 năm hành nghề luật sư. Yêu cầu về tiêu chuẩn hành nghề luật sư này hàm ý rằng, thẩm phán ở bang nào thì phải từng là luật sư hành nghề ở bang đó. Điều này cũng có nghĩa rằng, thành viên của Đoàn luật sư của các Bang là nguồn bổ nhiệm thẩm phán duy nhất ở Canada.
Thứ hai, về thời gian tại nhiệm của thẩm phán: Theo quy định tại Khoản 2 Điều 99 Đạo luật Hiến pháp năm 1867 của Canada, “thẩm phán của các tòa án cấp cao sẽ tại vị khi còn hạnh kiểm tốt, và chỉ có thể bị Toàn quyền bãi nhiệm trên cơ sở kết quả đàn hạch từ phía Thượng viện và Hạ viện”. Điều này cũng hàm ý rằng, thẩm phán chỉ có thể bị bãi nhiệm khi có lý do chính đáng (rơi vào trường hợp vi phạm pháp luật tới mức được coi là không còn “hạnh kiểm tốt” hoặc rơi vào tình trạng bị mất năng lực hành vi tới mức không thể đảm nhận được chức trách của người thẩm phán). Thẩm phán không thể bị bãi nhiệm chỉ vì lý do chính quyền cho rằng bản án của thẩm phán đưa ra có sai sót hoặc thẩm phán đã đưa ra phán quyết trái với chính sách chung của bên hành pháp. Trong thực tiễn, thẩm phán của tòa sơ thẩm bang (do chính quyền bang bổ nhiệm) không thể bị bãi nhiệm nếu như không có một cuộc điều tra khách quan, công bằng bởi hội đồng tư pháp của bang. Đối với các thẩm phán do chính quyền liên bang bổ nhiệm, trước khi tiến hành việc bãi nhiệm, thẩm phán phải được điều tra kỹ lưỡng bởi Hội đồng tư pháp quốc gia Canada (Canadian Judicial Council). Đây là Hội đồng mà thành phần chỉ là các thẩm phán do Chánh án Tòa Tối cao là chủ tịch, các thành viên còn lại là chánh án hoặc phó chánh án các tòa phúc thẩm của bang được thành lập theo Luật Thẩm phán (Judge’s Act). Trường hợp Hội đồng thấy có lý do chính đáng để bãi nhiệm thẩm phán, Hội đồng phải có báo cáo với Bộ trưởng Tư pháp Canada và sau đó vụ việc được đưa ra thảo luận để ra nghị quyết chung ở Quốc hội lưỡng viện (Thượng viện và Hạ viện) của Canada. Ngoài ra, theo quy định tại Khoản 2 Điều 99 Đạo luật Hiến pháp năm 1867 của Canada, “thẩm phán của các tòa án cấp cao... sẽ dừng việc thực thi nhiệm vụ của thẩm phán khi đạt độ tuổi 75.” Đối với các thẩm phán của tòa sơ thẩm của bang (các thẩm phán này do chính quyền bang bổ nhiệm), tuổi nghỉ hưu được quy định vào khoảng 65 đến 70 tuổi.
Thứ ba, chế độ tiền lương của thẩm phán. Theo quy định tại Điều 100 Đạo luật Hiến pháp năm 1867 của Canada, tiền lương cho thẩm phán do chính quyền liên bang bổ nhiệm phải do Nghị viện Canada ấn định. Theo Luật Thẩm phán (Judges’ Act) được sửa đổi, bổ sung năm 2012, mức lương hàng năm của thẩm phán ở Canada được Nghị viện Canada ấn định trong đạo luật này như sau:
- Lương của Chánh án Tòa Tối cao Canada là 370.300 đô la Canada (tương đương khoảng 350 ngàn USD hiện nay).
- Lương của 8 thẩm phán còn lại của Tòa Tối cao Canada là 342.800 đô la Canada.
- Lương của Chánh án Tòa Phúc thẩm liên bang là 315.900 đô la Canada.
- Lương của các thẩm phán còn lại trong Tòa Phúc thẩm liên bang là 288.100 đô la Canada.
- Lương của Chánh án Tòa án liên bang (Federal Court) là 315.900 đô la Canada.
- Lương của các thẩm phán còn lại trong Tòa án liên bang (Federal Court) là 288.100 đô la Canada.
- Lương của Chánh án Tòa án Thuế Canada (Tax Court of Canada) là 315.900 đô la Canada.
- Lương của các thẩm phán còn lại trong Tòa án Thuế Canada là 288.100 đô la Canada.
- Lương của Chánh án Tòa phúc thẩm bang và Tòa cấp cao bang là 315.900 đô la Canada.
- Lương của các thẩm phán còn lại của Tòa phúc thẩm bang và của Tòa cấp cao bang là 288.100 đô la Canada.
Trong thực tiễn pháp luật ở Canada, cách hiểu về “tư pháp độc lập” và các yếu tố bảo đảm “tư pháp độc lập” đã từng trở thành vấn đề tranh tụng trong một số vụ việc. Chẳng hạn, trong một vụ tranh tụng diễn ra năm 1985 là vụ Valente v. The Queen [1985] 2 S.C.R.673, một bên trong vụ việc đã đưa ra lập luận rằng với cơ chế bổ nhiệm, đãi ngộ thẩm phán tòa sơ thẩm của bang (do chính quyền bang bổ nhiệm) và cấu trúc tòa sơ thẩm bang như pháp luật hiện hành của Canada thì các tòa sơ thẩm của bang ở Canada không bảo đảm được tính độc lập và do đó, các phán quyết do các tòa án này đưa ra không đáp ứng yêu cầu quy định tại Điều 11(d) Đạo luật về Hiến pháp năm 1982 theo đó “bất cứ người nào bị cáo buộc về một hành vi vi phạm đều có quyền:... được coi là vô tội cho tới khi được chứng minh là có tội theo quy định của luật trong một phiên tòa công bằng và công khai được tiến hành bởi một tòa án độc lập và không thiên vị.” Vụ việc đã được khiếu kiện lên tới Tòa Tối cao Canada. Trong phán quyết của mình, Tòa Tối cao Canada cho rằng những cáo buộc như trên là không có cơ sở. Theo Tòa Tối cao Canada (do thẩm phán Le Dain viết bản phán quyết), độc lập tư pháp bao gồm 2 khía cạnh: (1) sự độc lập của cá nhân mỗi thẩm phán khi thực thi nhiệm vụ thẩm phán của mình và (2) sự độc lập của tòa án về cơ cấu tổ chức. Theo Tòa Tối cao Canada, tính độc lập của một tòa án theo nghĩa của Điều 11(d) Đạo luật Hiến pháp năm 1982 của Canada được quyết định bởi 3 yếu tố là: (1) sự bảo đảm về nhiệm kỳ của thẩm phán (security of tenure); (2) sự bảo đảm về tài chính đối với thẩm phán (financial security); và (3) sự độc lập về hành chính (administrative independence).
Về việc bảo đảm sự an toàn về thời gian thực thi công vụ của thẩm phán (sự bảo đảm về nhiệm kỳ của thẩm phán - security of tenure), thẩm phán Le Dain cho rằng, các thẩm phán của tòa án cấp cao (do chính quyền liên bang bổ nhiệm) được hưởng mức độ bảo đảm về nhiệm kỳ công tác cao nhất theo Điều 99 của Đạo luật Hiến pháp năm 1867 theo đó, các thẩm phán này có thể đảm nhận vị trí thẩm phán nếu có hạnh kiểm tốt (during good behavior) cho tới tuổi 75. Họ chỉ có thể bị bãi nhiệm bởi Toàn quyền Canada trên cơ sở nghị quyết chung của Thượng viện và Hạ viện. Thẩm phán của các tòa án của bang (dù thuộc diện được chính quyền liên bang hay chính quyền bang bổ nhiệm) thì cũng chỉ có thể bị bãi nhiệm với lý do chính đáng trên cơ sở sự xem xét độc lập và các kết luận theo một quy trình mà ở đó người thẩm phán có liên quan có cơ hội đầy đủ để bày tỏ quan điểm của mình. Điều này cũng có nghĩa rằng, các bảo đảm về nhiệm kỳ của thẩm phán này là để chống lại sự can thiệp một cách tùy tiện của phía hành pháp hoặc các cơ quan khác vào các hoạt động giải quyết vụ việc thuộc thẩm quyền của thẩm phán.
Về các bảo đảm tài chính (financial security), điều quan trọng là bảo đảm cho thẩm phán quyền hưởng lương và các chế độ đãi ngộ do luật định và không phụ thuộc vào ý chí tùy tiện của phía cơ quan hành pháp.
Về sự độc lập về hành chính (administrative independence), Tòa Tối cao cho rằng sự độc lập về hành chính của hệ thống tư pháp không loại trừ sự can dự của Tổng chưởng lý (Bộ trưởng Tư pháp) trong việc quản lý tòa án. Tuy nhiên, việc phân công công việc trong nội bộ tòa án là công việc của tòa án chứ không phải công việc mà phía hành pháp có thể can thiệp.
Ngoài ra, trong một vụ việc vào năm 1997 (vụ Reference re Renumeration of Judges [1997] 3 S.C.R.3) Tòa Tối cao cho rằng, để bảo đảm tài chính thực chất, mặc dù lương của thẩm phán có thể tăng, giảm hoặc giữ nguyên nhưng quyết định về việc tăng, giảm hay giữ nguyên lương của thẩm phán phải dựa trên cơ sở một khảo cứu của một hội đồng độc lập và khách quan thực hiện chứ Nội các hoặc Nghị viện không thể tự ý quyết định mà không thông qua thủ tục vừa nêu. Quyết định về lương và chế độ đãi ngộ cho thẩm phán theo cách thức như vậy sẽ ngăn ngừa được việc các thế lực chính trị gây áp lực lên hệ thống tòa án. Điều này sẽ làm cho mối quan hệ giữa hệ thống tòa án với hệ thống hành pháp và cơ quan lập pháp không bị chính trị hóa. Hội đồng nghiên cứu việc xác định tiền lương và chế độ đãi ngộ phù hợp cho thẩm phán nên có đại diện của cả 3 ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp để không ngành quyền lực nào có thể chi phối kết quả hoạt động của Hội đồng. Trường hợp phía hành pháp đưa ra mức lương cho thẩm phán khác với khuyến nghị của Hội đồng thì phải giải trình rõ ràng về việc đó.
Cũng trong phán quyết vừa nêu, Tòa Tối cao Canada cho rằng, không nên có một sự thương lượng, thỏa thuận nào giữa 3 ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp về việc ấn định tiền lương và chế độ đãi ngộ cho thẩm phán bởi Tòa Tối cao cho rằng sự thương lượng như vậy đều ảnh hưởng tiêu cực tới tính độc lập của hệ thống tòa án.
Tòa Tối cao cũng cho rằng lương và chế độ đãi ngộ cho thẩm phán không thể quá thấp bởi lương thấp trong mắt nhìn của công chúng cũng hàm nghĩa rằng thẩm phán có thể không bảo đảm được tính độc lập trong hoạt động của mình.
Sau phán quyết vừa nêu, chính quyền các bang đều thiết lập các Hội đồng đãi ngộ thẩm phán (Judicial Compensation Commissions) để thực hiện việc nghiên cứu, xác định mức tiền lương phù hợp cho thẩm phán trước khi Nội các đề nghị Nghị viện quyết định.
III. KẾT LUẬN
Qua nghiên cứu về quan niệm và cơ chế bảo đảm tư pháp độc lập ở Canada có thể thấy rằng: bảo đảm tư pháp độc lập được coi là một yêu cầu có tính then chốt để bảo đảm tính chính danh, chính đáng của nền tư pháp ở Canada và cũng là yêu cầu tiên quyết để công chúng đặt niềm tin vào sự tồn tại của công lý, sự nghiêm minh và thượng tôn pháp luật. Để bảo đảm tư pháp độc lập, Canada không chỉ coi trọng việc bảo đảm sự độc lập của hệ thống tòa án với các nhánh quyền lực nhà nước khác trong quá trình xét xử mà còn bảo đảm sự độc lập của từng thẩm phán trong quá trình thực thi chức trách của mình bằng 3 yếu tố quan trọng là: (1) nguồn bổ nhiệm, cách thức bổ nhiệm và nhiệm kỳ suốt đời của thẩm phán, (2) bảo đảm chế độ đãi ngộ tương xứng nhưng rất công khai, minh bạch về tiền lương và các điều kiện làm việc cho đội ngũ thẩm phán cùng cơ chế kỷ luật khách quan, công bằng và (3) bảo đảm tính độc lập nhất định của từng tòa án trong việc quản lý các công việc hành chính nội bộ của mình. Những kinh nghiệm kể trên của Canada tuy không thể sao chép máy móc nhưng cũng rất nên được nghiên cứu, tham khảo trong quá trình cải cách tư pháp ở Việt Nam để vấn đề bảo đảm sự độc lập của thẩm phán và hội thẩm trong hoạt động xét xử được giải quyết một cách thỏa đáng hơn nữa theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
TS. Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý
Nguyên văn: “Any person charged with an offence has the right:...(d) to be presumed innocent until proven guilty according to law in a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal.”