1. Quan niệm về pháp luật ở Anh
Ở Anh, nhìn chung, pháp luật được quan niệm là một công cụ quan trọng để duy trì trật tự xã hội. Pháp luật được coi là một cơ chế chính thống (quan phương) để kiểm soát xã hội. Pháp luật cũng được xem là một hiện tượng xã hội, một bộ phận của xã hội, vận hành trong bối cảnh xã hội chung và để giải quyết các vấn đề của xã hội.
Trong thực tế, hầu hết các đạo luật do Quốc hội (Nghị viện) ban hành là dựa trên đề xuất của Chính phủ. Mục đích của các đề xuất này là để giải quyết các vấn đề nhất định của xã hội, đáp ứng nhu cầu phát triển. Như vậy, khởi điểm của việc xây dựng một đạo luật (do Chính phủ đề xuất) là việc nhận diện vấn đề xã hội mà Chính phủ (nhà nước) phải giải quyết. Những vấn đề xã hội mà Chính phủ phải giải quyết này thường được ghi nhận trong chương trình nghị sự (agenda) của Chính phủ và chương trình này thường phần nào thể hiện qua các cương lĩnh tranh cử của các đảng phái chính trị. Chẳng hạn, khi Đảng Lao động của Anh lên cầm quyền vào năm 1997, Đảng này có cam kết sẽ ban hành Luật Nhân quyền, Luật ngăn ngừa tội phạm bạo lực, Luật về cư trú và kết quả là, các đạo luật này đã được ban hành sau khi Đảng này lên nắm quyền. Như vậy, giữa chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ với cương lĩnh tranh cử của Đảng cầm quyền (hoặc liên Đảng cầm quyền) có mối liên hệ mật thiết với nhau. Tuy nhiên, trong quá trình nắm quyền, trước những biến động của đời sống kinh tế, xã hội, những vấn đề mới phát sinh (nhất là những cuộc khủng hoảng, thảm họa thiên nhiên, hành động khủng bố, sự gia nhập vào các điều ước quốc tế cần phải nội luật hóa, những đề xuất được chấp nhận từ các nhóm áp lực xã hội hoặc của các chính trị gia, các công dân, dư luận xã hội thể hiện trên các phương tiện truyền thông v.v.) đòi hỏi các bộ trưởng quản lý ngành phải lưu ý giải quyết. Đây cũng là cơ sở cho những đề xuất để hình thành chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ. Chẳng hạn, việc chính phủ lo ngại tình trạng gian lận bầu cử khi sử dụng hình thức bỏ phiếu qua đường bưu điện đã dẫn tới việc xây dựng dự luật về quản lý bầu cử (Electoral Administration Bill) hoặc việc London thành công trong việc cạnh tranh đăng cai thế vận hội Olympic năm 2012 cũng đưa tới việc chính phủ Anh xây dựng dự luật về thế vận hội Olympic.
2. Khái quát về quy trình xây dựng luật ở Anh
Khi nhận diện được vấn đề cần giải quyết, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ quyết định việc liệu mình có chính thức đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề hay không. Nếu Bộ trưởng quản lý ngành quyết định đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề, Bộ trưởng sẽ có trách nhiệm thúc đẩy đề xuất ấy để trở thành đề xuất lập pháp, đưa vào chương trình nghị sự của Nội các (Chính phủ) và sau đó là Nghị viện (Quốc hội).
Trong quá trình hình thành các đề xuất như vậy, Bộ trưởng thường phải tiến hành các công việc tham vấn những đối tượng quan trọng như: các chuyên gia, các nhóm lợi ích và các đối tượng dự kiến chịu sự tác động bởi chính sách dự kiến đề xuất. Văn bản đề xuất để tham vấn ý kiến các đối tượng có liên quan này thường được gọi là “sách xanh” (a green paper) với ý nghĩa là văn bản thể hiện ý định hình thành chính sách của Bộ trưởng nhưng chưa thực sự chắc chắn. Trong những trường hợp nhất định, Bộ trưởng có thể đề nghị Nội các cho phép công bố “sách trắng” (a white paper) để thể hiện một cam kết chắc chắn hơn về sự theo đuổi chính sách giải quyết một vấn đề xã hội nào đó.
Theo bộ quy tắc ứng xử của văn phòng nội các Anh (Cabinet Office Code of Conduct), thời hạn tham vấn công chúng vào khoảng 12 tuần và văn bản sử dụng việc tham vấn được công bố công khai trên mạng Internet.
Sau khi đã thực hiện công việc tham vấn chính sách ấy, nếu tiếp tục quyết định theo đuổi việc đề xuất chính sách, Bộ trưởng phải có các động thái để thuyết phục các bộ trưởng khác trong nội các ủng hộ đề xuất chính sách của mình. Trong giai đoạn này, Bộ trưởng bảo trợ đề xuất chính sách phải thuyết minh được các mặt lợi/hại của chính sách dự kiến đề xuất và trình cho các ủy ban của Nội các để thảo luận, quyết định. Sau đó, Ủy ban lập pháp của Nội các (the Legislation Committee) sẽ quyết định xem liệu đề xuất lập pháp này có nên được đệ trình cho Nghị viện hay không.
Khi đã được Ủy ban lập pháp chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành có trách nhiệm phải soạn thảo “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (Instructions), trong đó nêu rõ nội dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật (vấn đề cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, mục tiêu giải quyết vấn đề, các công cụ giải quyết vấn đề v.v.). Trên cơ sở bản “Hướng dẫn soạn thảo dự án luật” này, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp (gọn là “luật sư nghị viện” – parliamentary counsel) sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc (ngôn ngữ của chính sách) thành các quy phạm (tức là thực hiện việc “quy phạm hóa” chính sách), các điều luật cụ thể trong một dự thảo luật.
Các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp tuy mang tên là “luật sư nghị viện” (parliamentary counsel) nhưng kỳ thực là các công chức (luật sư công) làm việc cho Văn phòng soạn thảo luật (Office of Parliamentary Counsel) trực thuộc Văn phòng Chính phủ (Cabinet Office) của Anh. Văn phòng này được thành lập từ năm 1869 bao gồm một đội các luật sư công (government lawyers) giàu kinh nghiệm chỉ chuyên làm công tác “soạn thảo” (quy phạm hóa) các dự án luật mà Chính phủ trình Nghị viện. Hiện tại, Văn phòng này có 50 chuyên gia soạn thảo cùng với 15 chuyên viên hỗ trợ. Nhiệm vụ “soạn thảo” này được hiểu là “dịch” chính sách thành các quy phạm pháp luật một cách rõ ràng, có hiệu lực và dễ hiểu. Nói cách khác, việc biến ngôn ngữ của chính sách thành thứ ngôn ngữ pháp lý là công việc của các chuyên gia soạn thảo này. Đối với các văn bản dưới luật, công việc soạn thảo lại do các luật sư công làm việc cho các Bộ, ngành thực hiện (kiểu như các chuyên gia ở Vụ pháp chế của Việt Nam). Tuy nhiên, khi các luật sư công này phải soạn thảo các văn bản có nội dung phức tạp, cần kỹ thuật soạn thảo cao, họ có thể tham vấn ý kiến với Văn phòng soạn thảo luật thuộc Văn phòng Chính phủ của Anh.
Tên của các dự thảo luật này sẽ được thông báo cho Nghị viện ngay trong bài phát biểu khai mạc Nghị viện (của Nữ hoàng) hàng năm (thường là vào tháng 11 hàng năm).
Dự thảo luật (dự luật) này sẽ trải qua công đoạn Nghị viện, theo đó, dự án luật phải được cả Hạ viện và Thượng viện chấp nhận mới có thể trở thành đạo luật (mặc dù dự luật có thể được trình trước ở Hạ viện rồi mới đến thượng viện hoặc trình ở thượng viện trước rồi mới chuyển qua Hạ viện).
Ở cả Thượng viện và Hạ viện, Dự luật đều phải trải qua 5 bước gồm: lần đọc đầu tiên (first reading) (chỉ thuần túy mang tính chất giới thiệu rằng có dự luật được trình ra Nghị viện), lần đọc thứ hai (second reading) để cho các nghị sỹ thảo luận về những nội dung chính (các nguyên tắc chung) của dự luật, xem xét bởi ủy ban của nghị viện (ở Hạ viện, ủy ban thường gồm khoảng 20 hạ nghị sỹ, còn ở thượng viện, trong giai đoạn ủy ban, thường toàn thể thượng viện được coi là 1 ủy ban) (committee stage), giai đoạn báo cáo trước nghị viện (report stage), và lần đọc thứ ba (third reading) (đây là giai đoạn các nghị sỹ thảo luận và bỏ phiếu thông qua dự luật ở phiên bản cuối cùng).
Trong thực tế, để có sự đồng thuận của cả 2 viện, dự luật thường phải trải qua một quá trình “đánh bóng bàn” (pingpong) để cuối cùng dự luật phản ánh ý chí chung của cả 2 viện.
Sau khi được cả 2 viện thông qua, dự luật được gửi cho Văn phòng hoàng gia và Nữ hoàng sẽ chuẩn thuận (Royal Assent) và chính thức trở thành luật của quốc gia.
Sau khi dự luật được thông qua, công bố và tổ chức thi hành, thông thường, trong thời hạn khoảng 3 đến 5 năm kể từ thời điểm tổ chức thực thi, Bộ quản lý ngành đã chủ trì xây dựng dự án luật thường tiến hành đánh giá tác động của đạo luật để xem đạo luật có mang lại tác động đúng như dự kiến ban đầu hay không. Bản đánh giá này sẽ được gửi cho Ủy ban có thẩm quyền của Hạ viện để xem xét. Ủy ban này sẽ quyết định liệu có nên tiến hành các đánh giá toàn diện hơn về tác động của đạo luật này trong thực tế hay không.
Bức tranh thực tế về các tương tác trong quá trình xây dựng một dự án luật rất phức tạp.
- Chẳng hạn, ở lần đọc thứ 2 tại Hạ viện, mỗi dự án luật được dành cho 1 ngày để thảo luận (tương đương khoảng 6 tiếng), tuy nhiên, những dự án luật phức tạp, Hạ viện có thể dành tới 3 ngày để thảo luận. Tại lần đọc này, Bộ trưởng phụ trách dự án luật sẽ phát biểu trước, sau đó các hạ nghị sỹ phe đối lập sẽ đặt câu hỏi, trao đổi, thảo luận để Bộ trưởng trả lời. Các hạ nghị sỹ cùng Đảng với Bộ trưởng cũng tham gia tranh luận về dự án luật. Chủ trì phiên thảo luận là Chủ tịch Hạ viện hoặc Phó chủ tịch Hạ viện. Kết thúc phiên thảo luận, đối với các dự án luật gây tranh cãi, thường sẽ có bỏ phiếu thông qua các nội dung có tính nguyên tắc. Thông thường, kỷ luật đảng phái sẽ đảm bảo rằng, lần bỏ phiếu này, phần thắng luôn thuộc về phía Chính phủ.
- Tại giai đoạn Ủy ban: Dự luật sau khi đã qua lần đọc thứ 2 được chuyển cho 1 ủy ban thường trực gồm 16 đến 50 hạ nghị sĩ (đại diện một cách cân đối các đảng phái trong hạ viện). Thành viên ủy ban thường trực luôn có Bộ trưởng phụ trách dự án luật để có cơ hội giải trình và bảo vệ dự án luật. Phòng họp của Ủy ban cũng được bố trí theo hướng: phía các hạ nghị sỹ ở một bên và đối diện với đó là các thành viên đảng đối lập. Trong phòng họp cũng dành chỗ cho báo chí và công chúng tham dự. Phiên họp được chủ tọa bởi một thành viên có kinh nghiệm của Ủy ban và khi chủ tọa, chủ tọa được kỳ vọng đóng vai trò là người không thiên vị. Thông thường, thời gian xem xét dự luật ở Ủy ban sẽ khoảng 6 tuần (các dự án luật lớn và gây tranh cãi có thể dài hơn). Ủy ban thường trực sẽ xem xét từng điều khoản của dự án luật (còn mục tiêu chung của dự án luật đã được thảo luận tại lần đọc thứ hai). Các thành viên của Ủy ban đều được quyền đề xuất sửa đổi nội dung từng điều khoản của dự án luật. Tuy nhiên, Bộ trưởng phụ trách dự án luật (Chính phủ) không nhất thiết cứ phải chấp nhận mọi đề xuất của các thành viên trong Ủy ban (vì vậy, về lý thuyết, thậm chí sau giai đoạn Ủy ban, dự luật vẫn có thể giữ nguyên hình hài và nội dung như sau lần đọc thứ hai). Thông thường, Bộ trưởng này sẽ chấp nhận những đề xuất mà Bộ trưởng thấy là phù hợp, góp phần cải thiện chất lượng dự án luật. Đây thường là những điểm sửa đổi nhỏ thay vì những thay đổi lớn có ảnh hưởng mạnh tới chính sách chung của dự án luật. Chỉ trong trường hợp qua thảo luận ở Ủy ban, các thành viên cùng Đảng của Chính phủ cũng vào cuộc với phe đối lập đề nghị sửa đổi dự án luật thì Chính phủ mới có thể chấp nhận những sửa đổi mang tính căn bản như vậy. Tuy nhiên, điều này rất hiếm khi xảy ra trừ khi tín nhiệm của Chính phủ đang có vấn đề. Như vậy, điểm cần lưu ý ở đây là: quyền tiếp thu ý kiến đề xuất hoàn thiện dự án luật hay không hoàn toàn thuộc về Chính phủ chứ không phải là thuộc về Ủy ban thường trực. Mặc dù vậy, với sự tồn tại của công đoạn lập pháp này, dự án luật được phản biện và góp ý một cách chi tiết bởi một nhóm quan trọng các thành viên của Hạ viện. Trong một số trường hợp nhất định (nhưng thường là rất hiếm), Ủy ban thường trực có thể được mở rộng để bao gồm tất cả các thành viên của Hạ viện (Committee of the whole House), tạo điều kiện cho bất cứ thành viên nào muốn phát biểu về dự luật thì đều có cơ hội. Tuy nhiên, đây là thủ tục rất mất thời gian của Hạ viện nên rất hiếm khi được sử dụng.
Do mức độ xem xét của dự luật ở Ủy ban là chi tiết nhất nên đây là thủ tục mất nhiều thời gian nhất trong chuỗi thời gian Hạ viện xem xét dự án luật. Kết thúc giai đoạn này, dự luật được chuyển sang giai đoạn báo cáo (Report Stage).
Giai đoạn báo cáo có thể chỉ dài khoảng 30 phút hoặc có khi mất một vài ngày. Đây là giai đoạn mà tình hình thảo luận tại Ủy ban được báo cáo cho toàn thể Hạ viện biết và ở giai đoạn này, các hạ nghị sỹ chưa tham gia vào Ủy ban thường trực xem xét dự án luật sẽ có cơ hội đề xuất sửa đổi, bổ sung dự luật. Đồng thời, cũng ở giai đoạn này, Chính phủ sẽ chính thức công bố xem mình chấp nhận bổ sung, sửa đổi dự án luật của mình ban đầu như thế nào để thể hiện tính cầu thị của mình. Sau giai đoạn này, dự luật được chuyển sang lần đọc thứ ba. Tại lần đọc này, trên cơ sở bản dự thảo luật mới, Hạ viện sẽ thảo luận thêm một lần nữa mang tính tổng thể về dự án luật (đây được xem là cơ hội cuối để xem xét toàn bộ nội dung của dự luật; các hạ nghị sỹ không được đề xuất sửa đổi, bổ sung dự luật mà chỉ thảo luận xoay quanh nội dung của dự luật) và bỏ phiếu để thông qua dự luật sau đó chuyển dự luật cho Thượng viện thực hiện công việc của mình.
3. Các chủ thể chính tham gia quy trình xây dựng luật
Như vậy, quy trình xây dựng luật ở Anh, trong đại đa số các trường hợp, có sự liên quan chặt chẽ của Chính phủ (Nội các) (mà trực tiếp là bộ trưởng quản lý ngành) và Nghị viện (Hạ viện và thượng viện). Vì thế, để hiểu rõ về mô hình xây dựng pháp luật ở Anh, việc tìm hiểu về Chính phủ (Nội các) và Nghị viện ở Anh là rất cần thiết.
3.1. Chính phủ
Vương quốc Anh là quốc gia theo chính thể đại nghị (chính xác là quân chủ đại nghị, tuy nhiên, sự hiện diện của hoàng gia chỉ mang tính chất nghi lễ, hình thức) áp dụng triệt để nguyên tắc “chủ quyền nghị viện” (parliamentary supremacy). Phù hợp với hình thức chính thể này, Chính phủ ở Anh được đứng đầu bởi một Thủ tướng (là Thủ lĩnh của Đảng hoặc liên Đảng chiếm đa số ghế trong hạ viện) cùng một số bộ trưởng do Thủ tướng chọn lựa.
Chính phủ Anh chịu trách nhiệm trước Hạ viện và chỉ còn hoạt động cho tới khi nhận được tín nhiệm của Hạ viện (Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ).
Chính phủ Anh hiện tại có 24 Bộ, cơ quan ngang Bộ (mà người đứng đầu là một Bộ trưởng và là thành viên của Nội các), cùng với hơn 20 cơ quan thuộc Chính phủ (người đứng đầu không phải là Bộ trưởng).
Danh sách 24 Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Anh cụ thể như sau: (1) Văn phòng tổng chưởng lý (Attorney General's Office); (2) Văn phòng Nội các (Cabinet Office); (3) Bộ Kinh doanh, sáng tạo và kỹ năng (Department for Business, Innovation and Skills); (4) Bộ Cộng đồng và Chính quyền địa phương (Department for Communities and Local Government); (5) Bộ Văn hóa, Truyền thông và Thể thao (Department for Culture, Media and Sport); (6) Bộ Giáo dục (Department of Education); (7) Bộ Môi trường, Thực phẩm và các vấn đề nông thôn (Department of Environment, Food and Rural Affairs); (8) Bộ Phát triển quốc tế (Department for International Development); (9) Bộ Giao thông (Department for Transport); (10) Bộ việc làm và tiền lương (Deparment for Work and Pensions); (11) Bộ Năng lượng và Biến đổi khí hậu (Department of Energy and Climate Change); (12) Bộ Y tế (Department of Health); (13) Văn phòng nước ngoài và khối thịnh vượng chung (Foreign and Commonwealth Office); (14) Kho bạc (Her Majesty’s Treasury); (15) Bộ Nội vụ (Home Office); (16) Bộ Quốc phòng (Ministry of Defense); (17) Bộ Tư pháp (Ministry of Justice); (18) Văn phòng Bắc Ireland (Northern Ireland Office); (19) Văn phòng tổng chưởng lý cho Scotland (Office of the Advocate General for Scotland); (20) Văn phòng Lãnh đạo của Hạ viện (Office of the Leader of the House of Commons); (21) Văn phòng Lãnh đạo của Thượng viện (Office of the Leader of the House of Lords); (22) Văn phòng Scotland (Scotland Office); (23) Cơ quan tài trợ xuất khẩu của vương quốc Anh (UK Export Finance); (24) Văn phòng xứ Wales (Wales Office).
Các cơ quan thuộc Chính phủ ở Anh thường được nhắc đến như: Hội đồng thiện nguyện cho Anh và xứ Wales (Charity Commission for England and Wales); Ủy hội giảm nợ quốc gia (Commissioners for the Reduction of the National Debt); Cơ quan công tố hoàng gia (Crown Prosecution Service); Cơ quan về tiêu chuẩn thực phẩm (Food Standards Agency); Hội đồng quản lý rừng (Forestry Commission); Cơ quan đăng ký đất đai quốc gia (Her Majesty’s Land Registry); Cơ quan thuế và hải quan quốc gia (Her Majesty’s Revenue and Customs); Văn phòng tiêu chuẩn giáo dục, dịch vụ trẻ em và các kỹ năng (Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills); Văn phòng thương mại công bằng (Office of Fair Trading); Văn phòng quản lý thị trường gas và điện (Office of gas and electricity markets); Văn phòng quản lý bằng cấp và thi cử (Office of Qualifications and Examinations Regulation); Văn phòng quản lý đường sắt (Office of Rail Regulation); Lưu trữ quốc gia (the National Archives); Cơ quan thống kê (UK Statistics Authority); Cơ quan quản lý dịch vụ về nước (Water Services Regulation Authority) v.v.
Như phần trên đã đề cập, Chính phủ Anh thường là tác giả hoặc “cha đẻ” của hầu hết các dự án luật được trình cho Nghị viện. Điều đó cũng là dễ hiểu bởi Chính phủ (thông qua các bộ quản lý ngành), thông qua quá trình tổ chức thi hành pháp luật và quản lý đất nước, có vị trí thuận lợi nhất để nhận biết các vấn đề mà xã hội đang đòi hỏi phải giải quyết.
3.2. Nghị viện ở Anh
Trong bối cảnh nước Anh không có bản Hiến pháp thành văn, phù hợp với nguyên tắc chủ quyền tối cao thuộc về nghị viện, Nghị viện có toàn quyền trong việc ban hành các đạo luật mà không bị ràng buộc bởi Hiến pháp như các quốc gia có Hiến pháp thành văn. Nghị viện ở Anh là lưỡng viện không đối xứng, theo đó, hạ viện (house of commons – Viện thứ dân) gồm 650 hạ nghị sỹ do dân chúng bầu (ít nhất 5 năm/1 lần) có sự ưu trội khi thực hiện quyền lập pháp và các thẩm quyền quan trọng khác. Chẳng hạn, Hạ viện chính là cơ quan đóng vai trò giám sát hoạt động của Chính phủ (nội các) và có thể đặt vấn đề chất vấn với Chính phủ, buộc Chính phủ phải giải trình về những quyết sách của mình. Thượng viện (House of Lords – Viện Quý tộc hay Viện Nguyên lão) chủ yếu thực hiện quyền “trì hoãn việc ban hành luật”. Thành viên của thượng viện chủ yếu là các quý tộc thế tập, không qua dân bầu. Hiện tại thượng viện của Anh có 760 thành viên.
Trong thực tế, do nguyên tắc tôn trọng kỷ luật trong đảng cầm quyền, các dự án luật được Chính phủ đệ trình thường được Hạ viện thông qua mà rất ít khi phải sửa đổi căn bản. Rất hiếm khi dự luật được Chính phủ đệ trình bị Hạ viện bác bỏ toàn bộ. Nói cách khác, các hoạt động thảo luận, tham gia ý kiến tại Hạ viện (và ngay cả tại Thượng viện) thường chỉ có tác động khá nhỏ đối với nội dung dự án luật nếu như so sánh giữa nội dung dự án luật được trình và dự luật được thông qua. Tuy nhiên, chính cơ chế tranh luận, thảo luận về dự án luật của Hạ viện và cả Thượng viện đã làm cho Chính phủ phải giải trình và chuẩn bị kỹ lưỡng hơn các dự luật mà mình trình Nghị viện.
4. Vấn đề ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp là vấn đề khá phổ biến ở Anh. Văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản pháp luật phái sinh (secondary legislation) hoặc văn bản pháp quy (statutory instruments). Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc các cơ quan công quyền khác được các đạo luật của Nghị viện cho phép ban hành văn bản quy định những vấn đề mà đạo luật gốc (luật mẹ) không quy định chi tiết. Tên gọi cụ thể của các văn bản này có thể là “lệnh” (orders), “quy chế” (regulations), “kế hoạch” (schemes), “quy tắc” (rules), hoặc bộ quy tắc ứng xử (code of practice). Ví dụ: Bộ quy tắc ứng xử trên đường cao tốc (Highway Code) là văn bản thuộc loại lập pháp ủy quyền.
Việc phân loại và trình tự, thủ tục kiểm soát của Nghị viện đối với việc ban hành văn bản ủy quyền lập pháp được quy định trong Luật về văn bản pháp quy năm 1946 (the Statutory Instruments Act 1946). Theo thống kê, mỗi năm khoảng 3000 văn bản ủy quyền lập pháp được ban hành, trong đó khoảng gần 1 nửa (1297) là do các cơ quan trung ương ban hành (và do đó phải đệ trình để Nghị viện phê chuẩn), phần còn lại do chính quyền địa phương ban hành (và không cần phải đệ trình cho Nghị viện phê chuẩn trước khi có hiệu lực).
Khối lượng văn bản lập pháp ủy quyền được ban hành hàng năm là rất lớn. Tính riêng năm 2004, trong số 1297 văn bản pháp quy được trình trước Nghị viện để phê chuẩn sau khi đã được ban hành đã có dung lượng trang lên tới 9552 trang A4.
Tình hình văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn qua các thời kỳ ở Anh cụ thể như sau:
|
Năm |
Số văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn |
|
1955 |
657 |
|
1960 |
733 |
|
1965 |
899 |
|
1970 |
1040 |
|
1975 |
1362 |
|
1980 |
1197 |
|
1985 |
1204 |
|
1990 |
1408 |
|
1995 |
1666 |
|
2000 |
1373 |
|
2001 |
1502 |
|
2004 |
1297 |
Trong thực tế, việc ban hành văn bản pháp quy nhằm hướng tới 2 mục đích: (1) để quy định những nội dung quá chi tiết, kỹ thuật mà nếu đưa vào luật mẹ thì dung lượng trở nên quá lớn và (2) để quy định những nội dung mà mức độ biến động rất lớn nếu như đưa vào luật mẹ thì thủ tục sửa đổi sẽ không kịp để phản ứng mau lẹ với tình hình. Mặc dù vậy, trên thực tế, các bộ trưởng có thể lợi dụng sự tồn tại của quyền lập quy để ban hành các văn bản dưới hình thức văn bản ủy quyền lập pháp nhằm tránh sự kiểm soát gắt gao của Nghị viện nếu như đưa nội dung đó vào đạo luật mẹ.
Phụ lục: Các giai đoạn trong quy trình lập pháp ở Anh
Hạ viện
|
Giai đoạn |
Các hoạt động chính |
Thời gian |
|
Lần đọc thứ nhất (first reading) |
- Chính thức đọc tên của dự luật;
- Chính thức ra lệnh cho in dự luật để phát cho các hạ nghị sỹ |
|
|
Lần đọc thứ hai (second reading) |
- Cơ hội chủ yếu để thảo luận về các nguyên tắc, nội dung chủ yếu của dự luật.
- Sau phiên họp thứ hai, Dự luật thường sẽ được lên thời gian biểu. |
Thường diễn ra khoảng sau 2 tuần sau lần đọc thứ nhất (first reading) |
|
Giai đoạn ủy ban (Committee stage) |
- Đây là cơ hội để xem xét và bỏ phiếu các nội dung chi tiết của từng điều khoản;
- Chủ tịch ủy ban có thể chọn lựa các nội dung đề nghị sửa đổi, bổ sung để bỏ phiếu. |
Thường diễn ra ngay sau lần đọc thứ hai và có thể kéo dài từ một phiên họp cho tới nhiều tháng |
|
Giai đoạn báo cáo |
Cơ hội để xem xét các đề nghị sửa đổi dự luật; cơ hội để các hạ nghị sỹ chưa tham gia dự luật đề nghị sửa đổi, bổ sung dự luật. |
Thường ngay sau giai đoạn Ủy ban |
|
Lần đọc thứ ba |
Cơ hội cuối để thảo luận về dự luật;
Dự luật được bỏ phiếu để xem có được chấp thuận hay không;
Sau đó dự luật được chuyển sang Thượng viện nếu như đã được bỏ phiếu thuận |
Thường trong cùng ngày với thời điểm kết thúc giai đoạn báo cáo. |
Giai đoạn ở thượng viện
|
Giai đoạn |
Các hoạt động chính |
Thời gian |
|
Lần đọc thứ nhất (first reading) |
- Chính thức đọc tên của dự luật;
- Chính thức ra lệnh cho in dự luật để phát cho các thượng nghị sỹ |
Ngay sau khi dự luật được chuyển từ hạ viện sang |
|
Lần đọc thứ hai |
Các nội dung mang tính nguyên tắc của dự luật sẽ được thảo luận;
Đối với dự luật của Chính phủ soạn thảo trên cơ sở cương lĩnh tranh cử thì sẽ luôn được bỏ phiếu thuận bởi thượng viện ở giai đoạn này (theo Thông lệ Salisbury – Salisbury Convention). |
Sau lần đọc thứ nhất 2 cuối tuần (khoảng 10 ngày). |
|
Giai đoạn Ủy ban |
Nội dung chi tiết (các điều khoản) của dự luật sẽ được cân nhắc, xem xét. |
Sau ít nhất 14 ngày kể từ lần đọc thứ hai và thường kéo dài trong nhiều ngày |
|
Giai đoạn báo cáo |
Dự luật tiếp tục có cơ hội bị đề nghị chỉnh sửa |
Sau giai đoạn Ủy ban ít nhất là 14 ngày và có thể kéo dài trong nhiều ngày |
|
Lần đọc thứ ba |
- Dự luật vẫn có thể bị tiếp tục đề nghị sửa đổi (trừ các nội dung đã được bỏ phiếu ở giai đoạn trước);
- Bỏ phiếu thông qua dự luật. |
Sau giai đoạn báo cáo ít nhất 3 ngày làm việc. |
|
Giai đoạn trao đổi qua lại giữa hai viện |
Các nội dung còn vênh nhau giữa bản dự thảo luật đã được hạ viện thông qua và bản dự thảo luật được thượng viện thông qua sẽ được trao đổi qua lại giữa hai viện để tìm sự thỏa hiệp. Quá trình này được trao qua, đổi lại cho tới khi hai viện đạt được sự đồng thuận. |
|
TS. Nguyễn Văn Cương - Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp
Sách xanh là một báo cáo mang tính giải thích được thiết kế với mục đích khuyến khích sự tranh luận về chính sách trong công chúng. Sách trắng là một bản tuyên bố chính sách mang tính khá chắc chắn về hướng mà Chính phủ sẽ làm. Trên thực tế, có thể trước khi xuất bản sách trắng, Chính phủ xuất bản sách xanh. Tuy nhiên, cũng có trường hợp cả 2 loại sách này được xuất bản đồng thời <http://www.historylearningsite.co.uk/how_laws_are_made_in_great_brita.htm>