Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, ngày 18/5/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước (sau đây gọi là Nghị định số 122/2004/NĐ-CP) thay thế Nghị định số 94/CP ngày 06/9/1997 của Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Sau 6 năm thực hiện Nghị định số 122/2004/NĐ-CP, dù phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức, nhưng với sự cố gắng của các tổ chức, cán bộ làm công tác pháp chế tại các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp nhà nước, công tác pháp chế đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện thắng lợi các kế hoạch công tác của các ngành, địa phương, cũng như sự phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng, an ninh, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Chất lượng chính sách pháp luật, xây dựng văn bản đã được nâng cao; công tác góp ý, thẩm định văn bản ngày càng để lại dấu ấn của các tổ chức pháp chế; công tác rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra văn bản; phổ biến, giáo dục pháp luật và nhiều công tác khác tiếp tục được thực hiện thường xuyên và đã đi vào nền nếp; nhiệm vụ mới về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp được quán triệt đến từng cán bộ, công chức pháp chế và bước đầu được triển khai có hiệu quả; tổ chức pháp chế đã được thành lập, củng cố và kiện toàn một bước; chất lượng nguồn nhân lực làm công tác pháp chế ngày càng được nâng cao.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, tăng cường pháp chế XHCN, thực hiện quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật, nhất là trong giai đoạn thực hiện chiến lược mới, giai đoạn tiếp tục triển khai Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị, chủ trương chuyển đổi mô hình doanh nghiệp nhà nước theo Luật Doanh nghiệp năm 2005, phát huy vai trò, hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, thì các quy định của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ, cũng như việc triển khai công tác pháp chế trên thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế.
Thứ nhất, về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức pháp chế theo quy định của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP chưa đủ khả năng đáp ứng yêu cầu đặt ra trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội có tầm chiến lược quan trọng hiện nay của đất nước, chưa được xác định rõ ràng, chưa thể cập nhật đầy đủ các nhiệm vụ mới của công tác pháp chế; một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn. Trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị đối với công tác pháp chế chưa được quy định rõ. Chính vì vậy, trên thực tế việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế cũng còn gặp nhiều khó khăn, phụ thuộc vào nhận thức cũng như sự tin cậy của lãnh đạo. Từ đó, việc xây dựng và thực hiện các chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn chưa nghiêm túc; chất lượng chưa cao, Chất lượng công tác thẩm định, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, theo dõi, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện pháp luật nhiều nơi còn thấp, thậm chí có cơ quan không triển khai. Công tác tham mưu, tư vấn cho lãnh đạo giải quyết các vấn đề pháp lý chưa sâu, có tình trạng tổ chức pháp chế không được tham gia vào các hoạt động liên quan đến tổ chức và hoạt động của nhiều cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp, dẫn đến thực tế đã có nhiều vụ việc, nhiều tranh chấp xảy ra mà nếu những vấn đề pháp lý được quan tâm giải quyết ngay từ đầu và trong quá trình thực hiện thì có thể ngăn ngừa, hạn chế thiệt hại xảy ra.
Thứ hai, các quy định của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP chưa thực sự gắn công tác pháp chế với nhiệm vụ quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương, với nhiệm vụ quản lý và tổ chức các hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp, dẫn đến công tác pháp chế nhiều nơi, nhiều lúc chưa phát huy được vai trò của mình, làm cho lãnh đạo của một số Bộ, ngành, địa phương còn có sự nhận thức chưa đầy đủ về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác này.
Thứ ba, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định về tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, địa phương còn lỏng lẻo, mang tính tùy nghi, do đó, dẫn đến hệ thống, mô hình tổ chức pháp chế chưa thống nhất, đặc biệt là việc thành lập các tổ chức pháp chế tại các cơ quan thuộc Chính phủ; các Tổng cục, Cục trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; nhất là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và doanh nghiệp nhà nước.
Thứ tư, về cán bộ, công chức pháp chế, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP tuy đã quy định tiêu chuẩn của công chức pháp chế, song lại chưa quy định chế độ hay chính sách cho người làm công tác pháp chế, từ đó chưa có sự động viên, khuyến khích, thu hút những cán bộ có năng lực, nhiệt tình, bản lĩnh tham gia công tác pháp chế. Thực tế là ở nhiều cơ quan, đơn vị, có tình trạng bố trí những cán bộ không đáp ứng yêu cầu ở các bộ phận chuyên môn đảm nhiệm công tác pháp chế. Ở nhiều địa phương, phần lớn công chức, nhân viên pháp chế còn hoạt động kiêm nhiệm.
Đối với các doanh nghiệp nhà nước, số lượng cán bộ, nhân viên pháp chế còn ít, phần lớn cán bộ, nhân viên pháp chế tại các doanh nghiệp làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, trình độ chưa đồng đều, chuyên môn pháp lý chưa cao, kinh nghiệm thực tiễn trong công tác pháp chế chưa nhiều, trình độ ngoại ngữ còn hạn chế, thiếu hiểu biết về pháp luật nước ngoài.
Thứ năm, về cơ chế phối hợp và quan hệ công tác của các tổ chức pháp chế, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định còn mang tính nguyên tắc, chưa quy định rõ trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ của các cơ quan trong công tác phối hợp, một số ít quy định chỉ thể hiện trách nhiệm thực hiện phối hợp ở góc độ quản lý nhà nước của cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới. Cụ thể:
- Nghị định số 122/2004/NĐ-CP mới chỉ quy định về mối quan hệ phối hợp giữa Bộ Tư pháp với các Bộ, ngành trong việc chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác pháp chế. Quan hệ phối hợp giữa Bộ Tư pháp với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa được quy định chặt chẽ; chưa có quy định về mối quan hệ giữa các Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, nhất là trong việc hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ công tác pháp chế;
- Ở địa phương, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP chưa quy định rõ trách nhiệm của Sở Tư pháp trong việc tham mưu, giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện công tác pháp chế ở địa phương. Do vậy, vai trò của Sở Tư pháp, với tư cách là một cơ quan chuyên môn có chức năng tham mưu giúp UBND cấp tỉnh thực hiện quản lý công tác tư pháp ở địa phương chưa được thể hiện rõ nét, chưa tạo được tính chủ động trong việc chủ trì hoặc phối hợp với các sở, ban, ngành địa phương triển khai công tác pháp chế.
- Tại các doanh nghiệp nhà nước, Nghị định 122 chưa quy định cụ thể sự gắn kết, quan hệ phối hợp chặt chẽ trong công tác pháp chế giữa các doanh nghiệp với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh quản lý chuyên ngành.
- Ngoài ra, Nghị định số 122 không điều chỉnh đối với pháp chế của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghệ nghiệp, do đó chưa có quy định về cơ chế phối hợp giữa tổ chức pháp chế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước với các tổ chức này.
Thứ sáu, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc giúp Chính phủ quản lý thống nhất công tác pháp chế trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, những quy định này chưa thể hiện được cơ chế quản lý, phối hợp thuận lợi trong việc triển khai, cũng như việc hướng dẫn, kiểm tra của Bộ Tư pháp đối với công tác pháp chế, nhất là đối với pháp chế doanh nghiệp.
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, việc xây dựng, trình Chính phủ ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ là rất cần thiết, nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, chặt chẽ điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và doanh nghiêp Nhà nước, cũng như xác định chế độ, chính sách cho những người làm công tác pháp chế, đáp ứng những yêu cầu ngày càng cao trong giai đoạn chiến lược mới.
Xây dựng Nghị định mới thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP cần được thực hiện trên cơ sở những định hướng cơ bản sau:
1. Xác định và quy định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế
- Tổ chức pháp chế là một đơn vị chuyên môn thuộc cơ cấu các cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp nhà nước;
- Tổ chức pháp chế có vai trò đảm bảo yêu cầu thượng tôn pháp luật và trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội của cơ quan và hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.
- Tổ chức pháp chế có chức năng tham mưu, “gác cổng” về pháp luật giúp cho lãnh đạo của cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp trong công tác quản lý nhà nước và quản lý, tổ chức các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.
- Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế trên các lĩnh vực công tác được giao. Đồng thời, bổ sung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế tại các Tổng cục và tương đương, các Cục trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho các tổ chức pháp chế về những công tác mới được giao như theo dõi tình hình thi hành pháp luật, công tác về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp…
Việc quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế phải trên cơ sở đồng bộ, thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Trách nhiệm Bồi thường của Nhà nước, các Luật về tổ chức của Chính phủ, HĐND và UBND… và các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan Chính phủ và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.
2. Quy định rõ việc thành lập các tổ chức pháp chế chuyên trách hoặc bố trí cán bộ chuyên trách
Xác định rõ tổ chức pháp chế chuyên trách tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và các doanh nghiệp mà Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ. Theo đó, cần quy định theo hướng:
- Tiếp tục củng cố, kiện toàn và phát triển các Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ;
- Thành lập Vụ Pháp chế hoặc Ban Pháp chế thuộc Cơ quan thuộc Chính phủ trên cơ sở phù hợp với các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thuộc Chính phủ;
- Thành lập Vụ Pháp chế tại Tổng cục và tương đương thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Riêng đối với các Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cần tạo nên cơ chế linh hoạt, theo đó, tùy vào nhu cầu công tác mà có thể thành lập Phòng Pháp chế;
- Thành lập Phòng Pháp chế tại cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nhằm tạo cơ sở pháp lý để củng cố, kiện toàn các tổ chức hoặc cán bộ pháp chế chuyên trách, kiêm nhiệm hiện đã được thành lập và bố trí theo quy định của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP. Bởi các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đang có vai trò rất quan trọng trong quản lý chuyên ngành ở phạm vi tỉnh thành và có nhu cầu áp dụng pháp luật ngày càng tăng. Việc thành lập tổ chức pháp chế ở các cơ quan này là rất cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đối với lĩnh vực chuyên ngành của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.
- Thành lập Phòng Pháp chế tại các Doanh nghiệp mà Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ. Bởi vì, khi Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2005 ra đời thay thế Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 thì khái niệm “doanh nghiệp nhà nước” đã có sự thay đổi, theo đó, “Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ” (khoản 22 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2005). Mặt khác, các doanh nghiệp nhà nước đã và đang chuyển đổi theo các mô hình tổ chức được Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định, trên cơ sở chủ trương cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, chuyển đổi mô hình tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước.
Đối với các loại hình doanh nghiệp khác, cần tạo cơ chế linh hoạt theo hướng cho phép các doanh nghiệp này, tùy thuộc vào nhu cầu trong quản lý và tổ chức các hoạt động sản xuất, kinh doanh thì có thể thành lập tổ chức pháp chế phù hợp.
3. Xác định và quy rõ tiêu chuẩn, chế độ, chính sách cho người làm công tác pháp chế
- Xác định người làm công tác pháp chế, gồm: (i) công chức pháp chế và nhân viên pháp chế. Công chức pháp chế là người làm việc tại các tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan Chính phủ và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; (ii) nhân viên pháp chế là người được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng lao động, làm việc tại tổ chức pháp chế thuộc các doanh nghiệp nhà nước;
- Thực hiện chuẩn hóa cán bộ làm công tác pháp chế theo hướng quy định rõ cán bộ pháp chế bắt buộc phải có trình độ cử nhân chuyên ngành luật. Đồng thời, quy định rõ chỉ bố trí cán bộ có trình độ cử nhân chuyên ngành khác làm công tác pháp chế khi có đủ một số tiêu chuẩn nhất định.
- Bên cạnh đó, xác định và ban hành các chế độ, chính sách phù hợp trên cơ sở quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho công chức pháp chế. Bởi có cơ chế, chính sách phù hợp thì mới thu hút những người có trình độ chuyên môn cao, kinh nghiệm lâu năm vào làm việc tại các tổ chức pháp chế, nhất là tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và các doanh nghiệp nhà nước.
d) Xác định rõ cơ chế quản lý, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp nhà nước về công tác pháp chế
- Quy định rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp về quản lý thống nhất công tác pháp chế từ Trung ương đến địa phương; trách nhiệm của Sở Tư pháp trong việc giúp UBND cấp tỉnh quản lý công tác pháp chế ở địa phương;
- Xác định rõ cơ chế và trách nhiệm phối hợp trong công tác pháp chế giữa tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ với tổ chức pháp chế của các Tổng cục và tương đương, các Cục thuộc các Bộ, cơ quan ngang Bộ; giữa tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ với tổ chức pháp chế của cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực; giữa Sở Tư pháp với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành chuyên môn và tổ chức pháp chế cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; giữa tổ chức pháp chế Bộ, ngành, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh với các doanh nghiệp nhà nước và cơ chế, quan hệ phối hợp trong công tác pháp chế giữa các Bộ, ngành, địa phương với các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, cũng như các cơ quan nhà nước khác.
đ) Quy định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh trong việc đảm bảo các điều kiện cho tổ chức và hoạt động của các tổ chức pháp chế
- Trách nhiệm bố trí cán bộ, giao chỉ tiêu biên chế cho tổ chức pháp chế, nhất là tổ chức pháp chế cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh;
- Trách nhiệm đảm bảo nguồn kinh phí hoạt động trên các mặt công tác như xây dựng pháp luật, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật,… đặc biệt chú ý đến việc bố trí nguồn kinh phí bảo đảm cho các công tác mới như công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, công tác về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước,...
TAĐ