Trong thời gian vừa qua, việc xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả. Một khối lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị trường đã được ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật đã bao quát một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quy trình xây dựng được thực hiện đúng luật và dân chủ hơn. Chất lượng các văn bản được nâng cao hơn. Những kết quả đã đạt được trong việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua không chỉ đáp ứng những thông lệ quốc tế khi Việt Nam gia nhập WTO mà còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Mặc dù có nhiều tiến bộ, nhưng, theo đánh giá của Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, khóa X: "Hệ thống thể chế, pháp luật, nhất là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc". Theo đó, chúng ta có thể thấy những hạn chế, bất cập, vướng mắc đó được thể hiện cụ thể như sau:
1. Các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay có thể nói đang trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Các văn bản quy phạm pháp luật ra đời là để giải quyết, điều chỉnh các quan hệ, hành vi pháp lý nảy sinh trong xã hội. Các quan hệ, hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các văn bản quy phạm pháp luật phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Do vậy, nhiều vấn đề xã hội tuy chưa đặt ra yêu cầu cần phải có những quy định điều chỉnh có tính chất pháp lý, nhưng một số bộ, ngành, tổ chức xã hội vẫn xây dựng các dự án luật trình và thuyết phục để được thông qua. Kết quả là bên cạnh những bộ luật hoặc pháp lệnh nhanh chóng đi vào thực tiễn và được cả xã hội đón nhận thì cũng có những luật, pháp lệnh hoặc một phần nào đó của các văn bản này, ý nghĩa điều chỉnh thực tiễn không cao hoặc rất yếu. Nhiều quy định chỉ là các quan điểm hoặc mang tính hình thức, nặng về ý nghĩa thuyết phục, hô hào, thiếu các quy định có tính chế tài. Ngược lại, nhiều vấn đề rất cần phải được quy định, điều chỉnh thì lại thiếu các văn bản pháp lý điều chỉnh. Thí dụ như hiện nay những vấn đề về thẩm quyền của chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp….
2. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng "quá tầm". Nhiều vấn đề xã hội chỉ cần các văn bản điều chỉnh của Chính phủ hoặc các văn bản quy định của các bộ là đủ. Nhưng nhiều khi những vấn đề đó lại được nâng lên điều chỉnh trong các văn bản pháp luật ở cấp độ cao hơn, khiến cho việc xây dựng bị kéo dài, không đáp ứng kịp thời việc xử lý những vấn đề xã hội đặt ra. Nhiều văn bản tính dự báo và tiên liệu thấp,…
3. Ngoài việc có nhiều văn bản "quá tầm" còn có hiện tượng nhiều quy định pháp luật còn thiếu hệ thống, thiếu sự tập trung, thống nhất và cụ thể. Một quan hệ pháp lý nhưng lại được quy định rải rác trong nhiều văn bản ở nhiều cấp khác nhau (quy định ở cả trong luật, nghị định, thông tư), nên rất khó cho việc nắm vững và áp dụng một cách thống nhất.
4. Trong các văn bản quy phạm pháp luật, những nội dung khó thường bị gác lại hoặc giao cho các văn bản có vị trí pháp lý thấp hơn quy định. Có những văn bản luật được ban hành trong đó có nhiều điều giao cho Chính phủ quy định (Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Pháp lệnh Cựu chiến binh, Luật Thanh niên...). Tình hình này dẫn đến các quy định pháp luật trong các văn bản luật hoặc nghị định rất ngắn, nhưng các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều và vì thế các văn bản pháp luật được xây dựng mất nhiều công sức, thời gian, theo nhiều quy trình, thủ tục mà vẫn khó đi vào đời sống.
5. Tình trạng thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất về nội dung giữa các văn bản pháp luật còn khá nhiều. Tình trạng này thể hiện trên hai phương diện. Một là, nhiều văn bản công bố sau mâu thuẫn với những quy định của văn bản được ban hành trước đó. Hai là, luật ban hành nhưng do chưa có văn bản hướng dẫn thi hành một cách kịp thời nên đã rơi vào tình trạng "nằm chờ".
6. Tình trạng chồng chéo, trùng lặp khá phổ biến của các văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều quy định của văn bản này mâu thuẫn với quy định của văn bản khác, thậm chí ngay trong một văn bản. Như vấn đề quy định giấy tờ sở hữu nhà, đất hay trong lĩnh vực tổ chức bộ máy. Ngược lại, nhiều vấn đề cần phải được ổn định thì lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung, tính ổn định của nhiều văn bản chưa cao, có những văn bản mới thông qua chưa có văn bản hướng dẫn thi hành đã phải sửa, gây khó khăn trong việc hiểu, giải thích, áp dụng một cách thống nhất và đầy đủ.
7. Các văn bản pháp luật được ban hành, nhìn chung, đều có kết cấu "kinh điển". Phần quy định chung được viết rất dài, nhưng nhiều điểm lại không thật sự gắn với nội dung quy định tiếp sau, ở nhiều nghị định triển khai thực hiện luật, pháp lệnh và thông tư hướng dẫn thi hành, phần tổ chức triển khai, hướng dẫn giải thích ít, phần quy định chung lại rất dài mà thường phần này trong các văn bản luật, pháp lệnh đã có.
8. Hiện nay đang tồn tại tư duy là việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật càng cụ thể càng tốt để giảm bớt việc phải có các văn bản giải thích ở cấp độ thấp hơn và người thực hiện thì nhờ có những quy định cụ thể sẽ dễ thực hiện. Tư duy đó dẫn đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định quá chi tiết, cụ thể. Nhưng dù những văn bản này có chi tiết, cụ thể đến đâu vẫn không thể bao quát hết được các đối tượng, phạm vi điều chỉnh. Vì thế đã có những kẽ hở pháp luật để những người cố ý có thể lợi dụng, còn nhà quản lý thì lúng túng không biết xử lý như thế nào đối với những vấn đề nảy sinh ngoài quy định.
9. Ngôn ngữ trong nhiều văn bản chưa thật sự là ngôn ngữ pháp lý. Nhiều từ ngữ thiếu chính xác, mang nhiều nghĩa, hoặc không xác định như các từ "có thể", "không nhất thiết"... vẫn được sử dụng nên khó hiểu, khó giải thích, trong khi đó hoạt động giải thích pháp luật lại chưa được quan tâm đúng mức. Tình hình đó khiến việc áp dụng thiếu thống nhất và đầy đủ, vừa khó thực hiện vừa tạo kẽ hở cho những đối tượng cố ý lợi dụng vi phạm pháp luật.
Thực trạng trên là do nhiều nguyên nhân. Về khách quan, do chúng ta đang trong quá trình chuyển đổi và phát triển kinh tế thị trường nên nảy sinh rất nhiều vấn đề mới phức tạp mà không thể ngày một, ngày hai đã dự báo được. Trong khi đó, việc quản lý kinh tế xã hội trong điều kiện hiện đại thì lại luôn đặt ra yêu cầu phải tuân theo những quy định của pháp luật. Chính điều đó bắt buộc chúng ta đã phải tiến hành xây dựng pháp luật theo kiểu "nay làm mai sửa, yếu còn hơn không".
Bên cạnh nguyên nhân khách quan, trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật chúng ta chưa coi trọng việc thẩm định, góp ý các văn bản quy phạm pháp luật và thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn. Nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn chưa được làm sáng tỏ, nên các quy định không sát, không hợp lý, không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao. Thường vấn đề thuộc bộ, ngành nào thì do bộ, ngành đó soạn thảo, nên không khắc phục được sự cục bộ. Đội ngũ chuyên gia hoạch định chính sách, thể chế có trình độ cao còn thiếu, đầu tư chưa đủ tầm. Bên cạnh đó, bản lĩnh của người thẩm định, góp ý văn bản quy phạm pháp luật còn phải nâng cao hơn, nhiều văn bản quy phạm pháp luật cơ quan thẩm định, góp ý còn "chiều" theo dư luận, không đúng với tinh thần luật pháp.
Cơ chế thu hút sự tham gia xây dựng, thẩm định, góp ý một số văn bản pháp luật vẫn nặng về dân chủ hình thức, chưa có hiệu quả, lãng phí nhiều, chưa phát huy được trí tuệ của các cơ quan, chuyên gia, của nhân dân; thiếu cơ chế phản biện khách quan. Quy trình xây dựng, thẩm định, góp ý một số văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều bất cập, không hợp lý, thời gian kéo dài nên chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển nhanh chóng của tình hình.
Hiện nay, đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp có 561 đoàn viên (chiếm 37% tổng số cán bộ, công chức, viên chức trong Bộ), trong đó 165 nam (chiếm 29%) và 396 nữ (chiếm 71%), 55 đoàn viên có trình độ tiến sỹ, thạc sỹ luật, 294 cử nhân luật, 4 đoàn viên trình độ cao đẳng, trung cấp luật và 208 người được đào tạo các chuyên ngành khác. Đội ngũ đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp được xem là đông đảo nhất từ trước tới nay, chiếm 37% tổng số cán bộ, công chức, viên chức trong Bộ Tư pháp và công tác tại các đơn vị thuộc Bộ và ít nhiều đều thực hiện công việc xây dựng, thẩm định, góp ý các văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực, vì vậy, để đẩy mạnh việc xây dựng, thẩm định, góp ý và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, gia nhập WTO, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cần phải đổi mới, nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật trong việc phát huy vai trò của đội ngũ đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp, những con người “trẻ, khỏe”, “xông xáo trong mọi hoạt động”, trong đó có hoạt động thẩm định, góp ý và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, theo tôi, chúng ta cần tập trung làm tốt một số công việc cụ thể trong thời gian tới:
Thứ nhất, đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp cần kiên trì học hỏi, bám sát thực tiễn nảy sinh các quan hệ pháp lý hiện thực trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Để làm được việc này các đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp cần phải kiên trì có những nghiên cứu để nắm bắt và đánh giá thực tiễn. Hiện nay, nhiều bộ, ngành có những đề xuất, sáng kiến luật nhưng nhiều đề xuất, sáng kiến đó còn thiếu căn cứ khoa học, nên dẫn đến tình hình xây dựng các văn bản pháp luật thiếu hiệu quả như đã nêu ở trên. Chính vì thế các đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp cần phải tập trung nhiều thời gian nghiên cứu, những chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật được xây dựng từ những căn cứ đánh giá đúng yêu cầu thực sự của thực tiễn trên các phương diện: sự cần thiết, mức độ điều chỉnh... để thẩm định, góp ý và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cho đúng với tầm của mình.
Thứ hai, đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp cần nghiên cứu quy trình thẩm định, góp ý và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động này thường không được chú ý đầy đủ trong thời gian vừa qua. Xác định hình thức văn bản phù hợp. Tầm quan trọng, tính chất phức tạp của các quan hệ pháp lý đến đâu thì xác định hình thức văn bản pháp lý đến đó.
Thứ ba, đoàn viên thanh niên Bộ Tư pháp cần thường xuyên rà soát lại các văn bản hiện có; hủy bỏ những quy định đã không còn hiệu lực, hoặc không còn phù hợp với thực tiễn; nghiên cứu có ý kiến đề xuất sửa chữa, bổ sung các quy định cho rõ; hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản, tạo sự phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.
Thực hiện việc góp ý, thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng, nâng cao trách nhiệm của mình để những ý kiến có đóng góp thực sự vào việc xây dựng các văn bản trình cấp có thẩm quyền quyết định, cần hoàn chỉnh các văn bản pháp luật từ nội dung đến ngôn ngữ pháp lý và phải chịu trách nhiệm về kết quả góp ý, thẩm định này. Về mặt nguyên tắc, các văn bản quy phạm pháp luật dù cấp thiết đến đâu cũng phải được xây dựng đạt chất lượng tốt nhất mới đề nghị trình các cơ quan có thẩm quyền, nếu chuẩn bị chưa tốt, chất lượng kém thì dù cấp thiết đến đâu chúng ta cũng nên mạnh dạn có ý kiến để lại và đề nghị tiếp tục hoàn chỉnh.
Thứ tư, về phía Ban Chấp hành Đoàn Than niên Bộ Tư pháp cần có kiến nghị với các đơn vị chức năng liên quan trình Lãnh đạo Bộ kế hoạch dài hạn có hệ thống về đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực, kỹ năng xây dựng, góp ý, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức là đoàn viên thanh niên mới được tuyển dụng vào làm việc tại các đơn vị thuộc Bộ, đồng thời kiến nghị Lãnh đạo Bộ cho phép đoàn viên thanh niên tăng cường hướng về cơ sở để tiếp cận với thực tiễn thi hành các văn bản này thông qua việc thường xuyên về địa phương làm việc một năm có thể một vài tuần đến một vài tháng.
Trần Minh Sơn