Trong hai ngày 13 và 14/9/2016, Bộ Tư pháp phối hợp với Dự án “Quản trị Nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện - GIG” thuộc Dự án USAID tổ chức Hội thảo tham vấn định hướng sửa đổi, bổ sung đối với một số quy định của Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luât (QPPL) và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL (Nghị định số 63/2013/NĐ-CP). Được sự ủy quyền của Lãnh đạo Bộ, đồng chí Đồng Ngọc Ba, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL đã chủ trì Hội thảo.
Hội thảo có sự tham gia của đại diện các Bộ, ngành; đại diện một số cơ quan, đơn vị thuộc lĩnh vực xây dựng pháp luật, áp dụng pháp luật ở Trung ương và một số tỉnh, thành phố khu vực phía Bắc; một số chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và công tác pháp điển. Tại Hội thảo, các đại biểu đã tập trung trao đổi, thảo luận về 03 vấn đề chính sau:
Thứ nhất, về những quy định còn hạn chế, không phù hợp trong Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP gây khó khăn cho công tác xây dựng Bộ pháp điển
Các đại biểu đã ghi nhận và đánh giá cao về kết quả đạt được trong 03 năm triển khai thực hiện Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL như: Đã xây dựng và hoàn thiện thể chế đầy đủ cho công tác xây dựng Bộ pháp điển; các Bộ, ngành đang dần từng bước được thực hiện bài bản và đi sâu về chất lượng; nhân sự, kinh phí được bố trí kịp thời, phù hợp... Qua đó góp phần bảo đảm kết quả pháp điển chất lượng, hiệu quả, đúng tiến độ. Thậm trí có nhiều đề mục được hoàn thành vượt tiến độ đề ra. Cụ thể, theo Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển thì Bộ pháp điển có cấu trúc bởi 265 đề mục và được thực hiện trong 10 năm (hết năm 2017 hoàn thành 22 đề mục; hết năm 2020 hoàn thành 144 đề mục; hết năm 2023 hoàn thành 99 đề mục còn lại). Tính đến thời điểm hiện tại, đã có
31 đề mục pháp điển và thẩm định xong;
35 đề mục đang thực hiện.
Bên cạnh những kết quả đạt được, các đại biệu cũng đã chỉ ra những quy định còn hạn chế, không phù hợp trong Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP gây khó khăn cho công tác xây dựng Bộ pháp điển như: Pháp lệnh quy định về việc pháp điển hệ thống QPPL - đây là cách pháp điển rất khó khăn và có thể nói là không thể thực hiện được; Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định pháp điển theo điều luật - cách pháp điển này thì dễ hơn nhưng lại không đáp ứng được mục đích đặt ra; Điều 4 Pháp lệnh quy định 27 cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển - với cơ chế tản việc này gây khó khăn cho việc bảo đảm chất lượng, tiến độ xây dựng Bộ pháp điển và đồng thời gây tốn kém cả về công sức lẫn kinh phí; về quy trình thực hiện pháp điển còn nhiều quy định rườm rà, không cần thiết, thậm chí gây khó khăn cho triển khai thực hiện - thu thập văn bản QPPL, tạo lập Hồ sơ kết quả pháp điển gửi thẩm định; thẩm định kết quả pháp điển; ký xác thực và đóng dấu kết quả pháp điển; thông qua kết quả pháp điển theo chủ đề; và một số quy định khác cũng cần được nghiên cứu thêm để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp như: Giao cơ quan nào có trách nhiệm việc pháp điển QPPL mới? Giao cơ quan, người nào có thẩm quyền phê duyệt kết quả cuối cùng đối với mỗi đề mục trước khi được đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử pháp điển? Có pháp điển án lệ hay các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc công nhận hay không…? Đặc biệt, các đại biểu đều nhấn mạnh việc cần thiết tổ chức lại đầu mối thực hiện pháp điển để bảo đảm hiệu quả, chất lượng hơn. Theo đó, mô hình tổ chức thực hiện pháp điển cần được tập trung do Chính phủ thực hiện công tác pháp điển (có thể thành lập Ban chỉ đạo hay Tổ công tác xây dựng Bộ pháp điển do Phó Thủ tướng Chính phủ đứng đầu và thành viên là đại diện lãnh đạo một số Bộ, ngành - trong đó, Bộ Tư pháp là cơ quan thường trực giúp việc xây dựng Bộ pháp điển).
Thứ hai, về việc quản lý hệ thống văn bản QPPL của địa phương
Hệ thống văn bản QPPL đang còn hiệu lực của các địa phương (cấp tỉnh, huyện và xã) có khoảng gần 100 nghìn văn bản. Đây là một hệ thống văn bản tương đối cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc. Để quản lý hiệu quả hệ thống QPPL của Trung ương, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL xác lập cơ chế để xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, các QPPL của địa phương chưa được pháp điển. Tuy chưa được pháp điển, nhưng các QPPL của địa phương đã được cả Nhà nước và tư nhân quan tâm tập hợp, quản lý ở một chừng mực nhất định như Công báo, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Thư viện pháp luật, Luật Việt Nam, Khai Trí… Như vậy, việc quản lý các QPPL của địa phương hiện nay đã phần nào đáp ứng được nhu cầu quản lý của Nhà nước cũng như nhu cầu tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật của cá nhân, tổ chức.
Tại Hội thảo, các đại biểu đã phân tích, đánh giá một cách toàn diện cũng như cụ thể bản chất của các văn bản cấp địa phương và cho rằng không thể thực hiện pháp điển mà cần nghiên cứu thêm để có mô hình quản lý hiệu quả hơn. Về quản lý hệ thống văn bản của địa phương hiện nay, các đại biểu cho rằng Công báo mới chỉ kịp thời đăng tải các văn bản QPPL mới được ban hành mà các thuộc tính của nó như tình trạng hiệu lực, các văn bản có nội dung liên quan… không được xác định; còn cơ sở dữ liệu của các tỉnh thì rất hạn chế như: Các cơ sở dữ liệu này được xây dựng phân tán giữa các cơ quan ở Trung ương, giữa Trung ương với địa phương; chưa có đầu mối quản lý thống nhất nên có nhiều sự trùng lặp, chồng chéo; lãng phí nguồn lực; hiệu quả khai thác, sử dụng không cao; các cơ sở dữ liệu được xây dựng theo các chuẩn khác nhau, thiếu tính thống nhất về các trường thông tin nên các cơ sở dữ liệu này không thể tích hợp, chia sẻ kết nối với nhau; việc cập nhật văn bản QPPL được tiến hành không thường xuyên, thiếu tính kịp thời - nên không đầy đủ, gây khó khăn cho việc khai thác, sử dụng các cơ sở dữ liệu này; một số thông tin cần thiết không được cập nhật như tình trạng hiệu lực của các văn bản pháp luật, tính liên kết các văn bản có nội dung liên quan không được xác lập; các cơ sử dữ liệu này không được xây dựng trên cơ sở pháp lý cụ thể nên không có giá trị trong áp dụng, thi hành pháp luật… do đó chưa đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước hiệu quả về văn bản QPPL và nhu cầu của xã hội trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.
Để quản lý hiệu quả văn bản QPPL của địa phương trong bối cảnh hiện nay, các đại biểu đánh gia cao và cho rằng cần tiếp tục triển khai xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật theo Nghị định số 52/2015/NĐ-CP của Chính phủ. Tuy nhiên, cần cập nhật thêm các văn bản QPPL của cấp huyện, cấp xã và nghiên cứu thêm để hoàn thiện các tính năng của phần mềm đáp ứng được yêu cầu bảo đảm quản lý hiệu quả hệ thống văn bản QPPL của địa phương cũng như giúp cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.
Thứ ba, đánh giá, góp ý và đề xuất hoàn thiện kết quả pháp điển 3 đề mục: Đầu tư, Doanh nghiệp, Đất đai
Tại Hội thảo, các đại biểu đánh giá cao về kết quả pháp điển 03 đề mục này. Cụ thể, về phạm vi các văn bản sử dụng để pháp điển phù hợp, bảo đảm đầy đủ các QPPL điều chỉnh các mối quan hệ về đầu tư, doanh nghiệp, đất đai; kỹ thuật pháp điển được bảo đảm đúng theo quy định; với kết quả pháp điển như vậy đã cơ bản đáp ứng được các yêu cầu đặt ra, giúp Nhà nước quản lý và hoàn thiện các QPPL một cách thống nhất, đồng bộ và cũng giúp các cá nhân, tổ chức thuận thiện tra cứu, tìm kiếm các QPPL đang còn hiệu lực. Tuy nhiên, một số đại biểu còn băn khoăn với kết quả pháp điển hiện nay như: Ngoài một số văn bản đã được các cơ quan pháp điển vào đề mục còn một số văn bản về thực tế không được áp dụng do đối tượng điều chỉnh không còn, hay đã được quy định tại văn bản khác... nhưng chưa được cơ quan có thẩm quyền xử lý hết hiệu lực. Như vậy các quy định này vẫn đang còn hiệu lực thì cần phải thực hiện pháp điển vào đề mục và ghi chú rõ tình trạng hiệu lực pháp lý của nó để người tra cứu biết. Hay các quy định về đầu tư, khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực chuyên ngành không được pháp điển vào đề mục Đầu tư dẫn đến việc quản lý hệ thống văn bản về đầu tư không được đầy đủ, hiệu quả; một số quyết định quy phạm của Thủ tướng Chính phủ ban hành Điều lệ hoạt động của công ty, tổng công ty con thuộc các tập đoàn kinh tế của Nhà nước đang còn hiệu lực chưa được pháp điển vào đề mục Doanh nghiệp - như vậy là pháp điển thiếu, cần pháp điển bổ sung... Đây cũng là vấn đề các cơ quan thực hiện pháp điển còn đang lúng túng. Nếu thực hiện pháp điển đúng như các ý kiến băn khăn nêu trên là việc bảo đảm thực hiện pháp điển đúng với quy định của Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, việc thực hiện đúng quy định như vậy sẽ làm giảm giá trị thực tế của nó, làm cho kết quả pháp điển cồng kềnh, khó theo dõi, khó quản lý và cũng khó tra cứu, tìm kiếm.
Kết thúc Hội thảo, đồng chí Cục trưởng Đồng Ngọc Ba đánh giá cao sự tham gia, đóng góp ý kiến rất trách nhiệm của các đại biểu tham dự và sẽ chỉ đạo tổng hợp đầy đủ để tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện báo cáo Chính phủ trong việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP cũng như đề xuất giải pháp phù hợp trong việc tăng cường quản lý hiệu quả hệ thống văn bản QPPL của địa phương.
Nguyễn Duy Thắng - Trưởng phòng Phòng Pháp điển hệ thống QPPL