Vị trí và chức năng luôn là hai vấn đề quan trọng nhất của một cơ quan nhà nước. Vị trí là địa vị và cũng là vị thế của cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước, xác lập mối tương quan cao thấp và tính chất của quan hệ về tổ chức và hoạt động giữa cơ quan đó và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Khác với vị trí, chức năng của cơ quan nhà nước thể hiện lĩnh vực hoạt động chủ yếu của cơ quan nhà nước đó, nói cách khác đó là “địa hạt công việc nhà nước” mà cơ quan nhà nước đó phụ trách và chịu trách nhiệm thực hiện hiệu quả. Để bảo đảm thực hiện tốt chức năng được giao, cơ quan nhà nước được quy định những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng. Nhìn vào các quy định về vị trí và chức năng của cơ quan nhà nước, chúng ta biết được cơ quan nhà nước đó đứng ở đâu trong cấu trúc tổ chức của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và được giao trách nhiệm thực hiện tốt mảng công việc nào của nhà nước.
I. Điểm mới về vị trí của Quốc hội
Theo Hiến pháp năm 2013, vị trí, chức năng của Quốc hội được quy định tại Điều 69, Điều đầu tiên của chế định Quốc hội (Chương V), tương ứng với Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). So sánh hai Điều này, có thể thấy vị trí của Quốc hội trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa hoàn toàn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo đó, cả hai Điều đều quy định cùng một nội dung: “Quốc hội là … cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Với vị trí này, Quốc hội tiếp nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân với tư cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Quốc hội thực hiện quyền lực đó thông qua chức năng của mình và thông qua bộ máy nhà nước do mình kiến tạo nên một cách trực tiếp hay gián tiếp. Cũng với vị trí này, về mặt nhà nước, Quốc hội đứng ở vị trí cao nhất trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không có cơ quan nhà nước nào đứng ở vị trí ngang bằng hoặc cao hơn Quốc hội.
II. Điểm mới về chức năng của Quốc hội
Về chức năng của Quốc hội: kể từ khi bộ máy nhà nước Việt Nam được tổ chức theo mô hình xã hội chủ nghĩa (từ Hiến pháp 1959 cho tới nay), Quốc hội luôn được quy định 3 chức năng là lập hiến, lập pháp; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt đông của Nhà nước. So sánh Hiến pháp năm 2013 với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), về cơ bản nội dung ba chức năng của Quốc hội vẫn được kế thừa. Tuy nhiên, ở mức độ chi tiết, có thể thấy Hiến pháp năm 2013 quy định một số điểm mới nhất định, đặc biệt là liên quan tới chức năng lập hiến, lập pháp và chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.
1. Điểm mới về chức năng lập hiến, lập pháp
Hiến pháp năm 2013 (Điều 69, đoạn 2) quy định về chức năng lập hiến, lập pháp của Quốc hội như sau: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Trong khi đó, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Điều 83, đoạn 2).
Như vậy, về hình thức, sự khác biệt giữa hai Điều khoản chỉ nằm ở chữ “duy nhất”. Tuy nhiên, tác động của sự khác biệt này không chỉ ở mức khiêm tốn như vậy. Đối với quyền lập hiến, sự khác biệt giữa hai bản Hiến pháp là không có nhiều do tính duy nhất của Hiến pháp nên dù quy định như thế nào thì Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất làm Hiến pháp. Đối với quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì chỉ có Quốc hội mới có quyền này. Tuy nhiên, trên thực tế thì không phải chỉ có Quốc hội và một mình Quốc hội cũng không có đủ khả năng tự mình xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Chính vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã không còn dùng từ “duy nhất” để chỉ chức năng lập pháp của Quốc hội. Quy định này cũng mở đường cho việc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ cùng tham gia công tác lập pháp. Điều này cũng đã được thể hiện trong quy định về quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013, theo đó “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.
2. Điểm mới về chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội như sau: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 83, đoạn 4). Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội … giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69).
So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 không quy định Quốc hội giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Sự khác nhau nằm ở phạm vi của quyền giám sát tối cao. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Quốc hội có quyền giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước, tức là bất cứ hoạt động nào của các cơ quan nhà nước từ Trung ương tới địa phương, kể cả ở cấp cơ sở. Còn ở Hiến pháp năm 2013, phạm vi đó được giới hạn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất, những cơ quan do Quốc hội thành lập, phê chuẩn và chịu sự giám sát của Quốc hội, ví dụ Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử quốc gia. Các cơ quan này được đề cập trong các quy định cụ thể của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70). Phạm vi giám sát đó phù hợp với tính chất tối cao của chức năng giám sát của Quốc hội. Sự Điều chỉnh, bổ sung này trong Hiến pháp năm 2013 cũng phù hợp với thực tiễn, bởi trong suốt quá trình lịch sử, hầu như phạm vi hoạt động giám sát của Quốc hội chưa bao giờ được thực hiện đối với các cơ quan nhà nước từ cấp tỉnh trở xuống.
3. Điểm mới về chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Theo đó, các lĩnh vực mà Quốc hội có thể thực hiện quyền quyết định những vấn đề quan trọng được liệt kê khá nhiều, tuy nhiên vẫn không bao quát được một số thẩm quyền quan trọng do Quốc hội thực hiện vốn vẫn được coi là lĩnh vực quan trọng của nhà nước, ví dụ như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ cao nhất trong bộ máy nhà nước hay thông qua ngân sách nhà nước hàng năm .v.v.
Như trích dẫn trên đây, trong Hiến pháp năm 2013, chức năng này đã được quy định ngắn gọn hơn, không theo phương pháp liệt kê và do đó có tính bao quát cao hơn. Giờ đây Quốc hội có thể quyết định bất kỳ vấn đề gì được coi là quan trọng của đất nước. Những vấn đề quan trọng đó, tất nhiên, không phải do Quốc hội quyết định một cách tùy tiện mà phải được trình lên Quốc hội theo các thủ tục do pháp luật quy định. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội “quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (Điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong từng thời kỳ.
Như vậy, tổng thể thì Hiến pháp năm 2013 quy định về chức năng của Quốc hội theo cách ngắn gọn, súc tích hơn so với Hiến pháp năm 1992 và những điểm mới thể hiện việc đổi mới hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là trong việc thực hiện chức năng lập pháp và chức năng giám sát tối cao của cơ quan này./.
PGS. TS. Tô Văn Hòa
Trường Đại học Luật Hà Nội