Trong quá trình lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương là một trong những vấn đề nhận được sự quan tâm và thảo luận nhiều nhất của các đại biểu Quốc hội, các cấp quản lý Trung ương và địa phương cũng như giới khoa học. Bởi vì việc sửa đổi, bổ sung các nội dung tại Chương này có ảnh hưởng trực tiếp tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm cụ thể hóa chủ trương của Đảng về tổ chức hợp lý, hiệu quả chính quyền địa phương, tăng cường năng lực hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao tính gần dân của các hoạt động hành chính, thiết lập chế độ chịu trách nhiệm độc lập về các nguồn lực. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Hiến pháp năm 1992 cũng nhằm bảo đảm thiết lập các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương.
Theo đó, tại Hiến pháp năm 2013, các quy định về chính quyền địa phương được quy định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều 110 đến Điều 116, được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) của Hiến pháp năm 1992. So với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các quy định này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển với một số quy định mở đường cho sự cải cách tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND).
Hiến pháp năm 2013 quy định một cách tổng quát về đơn vị hành chính, về nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, còn những vấn đề cụ thể về tổ chức, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định. Những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản, quan trọng gồm:
- Về đơn vị hành chính: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời bổ sung quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (Điều 110).
- Về tổ chức chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111). Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng thí điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đô thị và kết quả tổng kết thực hiện Nghị quyết 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương.
- Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (Điều 112).
- Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương (Điều 113). Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều 114). Hiến pháp cũng sắp xếp lại và làm rõ hơn tính chất, trách nhiệm, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất và mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong tình hình mới (Điều 113, Điều 114).
1. Về sửa đổi tên Chương IX thành “Chính quyền địa phương”
Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ "Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân" thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi tên gọi của Chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền quyền lực nhà nước ở địa phương. Bởi vì, mặc dù HĐND và UBND là hai cơ quan có vị trí và chức năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế cho thấy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan trong một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên gọi của Chương này là một bước thay đổi nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Hiến pháp, thể hiện rõ tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất.
Việc sửa đổi tên gọi của Chương cũng đã đặt ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng:
(i) Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND. Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đóng vai trò chủ yếu trong việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
(ii) Phân cấp, phân quyền rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các nguồn lực bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
(iii) Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một Nhà nước đơn nhất, trong đó, giải quyết mối quan hệ hài hòa giữa chính quyền địa phương với các cơ quan hành chính cấp trên và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
2. Sửa đổi, bổ sung quy định về các đơn vị hành chính
Phân chia đơn vị hành chính là một trong những nội dung quan trọng của chính quyền địa phương, là cơ sở để thiết lập tổ chức bộ máy thực hiện chức năng quản lý trên đơn vị hành chính đó. Kế thừa phần lớn các quy định của Điều 118 Hiến pháp năm 1992 và nhằm bảo đảm sự ổn định của hệ thống các đơn vị hành chính đã được phân chia và hình thành trong thời gian qua, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của nước ta được phân định như sau:
"Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập."
Bên cạnh đó, quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 có một số bổ sung để mở đường cho việc thiết lập, hình thành một số đơn vị hành chính đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, đô thị hóa ngày càng gia tăng cao độ như hiện nay, cụ thể:
Thứ nhất, Điều 110 đã bổ sung quy định “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Quy định này mặc dù chưa định tên, loại hình của đơn vị hành chính được bổ sung, nhưng cho thấy Hiến pháp năm 2013 để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn, “thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương” như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Việc bổ sung quy định này là trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Chính phủ, của các đại biểu Quốc hội, nhất là các đại biểu của thành phố Hồ Chí Minh và trên cơ sở các đề án thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh.
Thứ hai, bổ sung quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Quy định này trên thực tế không phải là nội dung mới hoàn toàn, vì tại khoản 8 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định về thẩm quyền của Quốc hội đã quy định rõ thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhưng tại quy định về đơn vị hành chính tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992 không quy định về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Do đó, việc bổ sung quy định này tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 là cần thiết để bảo đảm tính tổng thể của các đơn vị hành chính của nước ta, đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương (như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang và huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh...). Quy định này được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương.
Thứ ba, Điều 110 bổ sung quy định “việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Việc bổ sung quy định này cùng với việc điều chỉnh thẩm quyền của Chính phủ trong việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh lên thành thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Mục đích của việc bổ sung quy định này là nhằm thiết lập các tiêu chí, điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính chặt chẽ để bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập - tách” có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân như thực tế vừa qua ở nước ta. Hiện nay, Dự án Luật tổ chức quyền địa phương đang được khẩn trương xây dựng, trong đó quy định rõ trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và thủ tục lấy ý kiến nhân dân địa phương.
3. Thiết lập các nguyên tắc về mô hình tổ chức chính quyền địa phương có sự đổi mới phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo
Để thực hiện một bước đổi mới mô hình tổ chức của chính quyền địa phương các cấp, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Sau một năm thực hiện Nghị quyết quan trọng này, Nhà nước ta đã tiến hành sơ kết thấy rõ những mặt thành công và những điểm còn hạn chế. Trên cơ sở đó, Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ đạo: “Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”. Đồng thời, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đại hội Đảng XI cũng có chủ trương: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp”.
Trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, đa số ý kiến thống nhất với nhau ở hai vấn đề mang tính nguyên tắc là đã có đơn vị hành chính thì phải có chính quyền; chính quyền phải bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 có sự xuất hiện khái niệm mới “cấp chính quyền địa phương”. Khái niệm này cho phép phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương nhưng không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Như vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra quy định mới “cấp chính quyền địa phương” gồm có HĐND và UBND và cấp chính quyền được xác định ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị là khác so với quản lý nhà nước đối với đời sống nông thôn. Mặc dù vậy, Hiến pháp 1992 vẫn quy định việc thiết lập các đơn vị hành chính đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, không có sự khác biệt. Dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền “gọi chung là cấp tỉnh”, “gọi chung là cấp huyện” và “gọi chung là cấp xã”. Ở đây, có thể thấy hầu như chưa có ý tưởng tạo ra sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và đô thị, mặc dù trên thực tế hai địa bàn có đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau và vì vậy, đòi hỏi cách thức, phương pháp quản lý cũng phải khác nhau.
Qua nghiên cứu thực tế, đô thị có một số đặc điểm sau đây đòi hỏi phải có sự phân biệt trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn: (i) tập trung dân cư với mật độ cao, địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp; (ii) cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ; (iii) có nếp sống, văn hóa của người dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù khác với nông thôn; (iv) là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội gây phức tạp trong quản lý.
Xuất phát từ các đặc điểm nói trên của đô thị, quản lý Nhà nước ở đô thị đòi hỏi phải bảo đảm, tính thống nhất, đồng bộ và liên thông trên mọi khía cạnh của quản lý Nhà nước như tổ chức bộ máy, cơ chế, phương thức quản lý, thẩm quyền và trách nhiệm...
Các đặc điểm của nông thôn tương phản với các đặc điểm của đô thị: (i) dân cư tập trung với mật độ không cao và phần lớn đất đai thường được sử dụng cho hoạt động sản xuất nông nghiệp; (ii) điểm dân cư nông thôn là nơi cư trú tập trung của nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác; (iii) không có chức năng làm trung tâm và tính tập trung cao như ở đô thị; (iv) tính gắn kết trong những cộng đồng có quy mô nhỏ, phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các vấn đề quan trọng. Với đặc điểm cơ bản của nông thôn là tính gắn kết cộng đồng rất cao, cơ sở hạ tầng xã hội phát triển chưa cao, trình độ dân trí thấp hơn ở đô thị nên mô hình quản lý Nhà nước ở nông thôn phải có những khác biệt so với đô thị. Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế - xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợp với địa bàn nông thôn.
Theo tinh thần đó, quy định có tính mở về mô hình tổ chức chính quyền địa phương (tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013) tạo cơ hội đón nhận tư tưởng đổi mới trong quá trình xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
4. Bổ sung quy định về nhiệm vụ của chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà chỉ quy định về thẩm quyền của HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi cách tiếp cận, coi chính quyền địa phương là một thiết chế hiến định.
Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung một điều mới quy định trực tiếp chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Điều 112). Theo đó, chính quyền địa phương có 2 loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là nhiệm vụ có tính tự quản cao. Việc thực hiện hai nhiệm vụ quan trọng này đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Có thể nói, đây là một nguyên tắc hiến định quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật có liên quan. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới hiệu quả. Bên cạnh cơ chế phân cấp, phân quyền theo tinh thần của Điều 52 và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013, còn có cơ chế uỷ quyền. Vì vậy, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc đó, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều bức xúc của các địa phương hiện nay.
5. Các quy định về Hội đồng nhân dân
Các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ bản có sự kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo tinh thần đó, Khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.
Khoản 2 Điều 113 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa phương, theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”, cụ thể, HĐND:
- Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Như vậy, ở vai trò thực hiện các vấn đề của địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách về những vấn đề thuộc địa phương trên cơ sở phát huy vai trò khởi xướng chính sách của UBND và các tổ chức, cơ quan khác, đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các nhiệm vụ mà Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Quy định thẩm quyền của HĐND như vậy là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, nếu việc cải cách hành chính được đẩy mạnh theo hướng phân cấp mạnh mẽ cho địa phương và tạo không gian pháp lý đủ rộng để các địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình thì vai trò tự chủ của chính quyền địa phương sẽ được phát huy hơn. Tính chủ động thực sự của HĐND trong khuôn khổ, trên các vấn đề mà các cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, uỷ quyền sẽ được khẳng định. Và lúc đó, tính đại diện của HĐND thể hiện ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của nhân dân địa phương đã bầu ra mình sẽ rõ nét hơn. Trên thực tế, do sự phân cấp giữa Trung ương và các cấp địa phương chưa rõ ràng và mạnh mẽ, những vấn đề thể hiện lợi ích có tính đặc thù cũng như thể hiện yêu cầu cần phát huy tính chủ động của cơ quan đại diện địa phương các cấp chưa được làm rõ nên hoạt động của HĐND khó mà tránh được tính hình thức. Tính tự chủ của HĐND với tính cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương có thể nói, đến nay cũng còn có phần hạn chế. Điều này trực tiếp liên quan đến việc xác định ở cấp địa phương nào cần có cơ quan đại diện và từ đó việc đại diện mới có nội dung.
6. Các quy định về Ủy ban nhân dân
Quy định về tính chất, nguồn gốc hình thành của UBND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ bản vẫn kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992. Ở đơn vị hành chính nào được xác định là cấp chính quyền, ở đó có HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013: “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, quy định trên cũng có tính mở nhất định theo hướng, ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định.
Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”, đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.
7. Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân
Về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đại biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992). Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:
“1. Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương; liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Hội đồng nhân dân, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật, chính sách của Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, động viên Nhân dân tham gia quản lý nhà nước.
2. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Thủ trưởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.”
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân nhận được sự đồng thuận cao của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân. Tuy nhiên, cũng có ý kiến của một số nhà khoa học cho rằng không nên tiếp tục quy định quyền chất vấn của Đại biểu HĐND đối với Chánh án TAND vì quy định ấy không có lợi cho việc bảo đảm tính độc lập trong xét xử của tòa án trong quá trình thực thi quyền tư pháp của mình. Trong khi đó, một số chuyên gia, nhà khoa học lại cho rằng, quy định quyền chất vấn kể trên là phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước ta (tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất là người đại biểu nhân dân của các đại biểu Hội đồng nhân dân.
8. Quy định về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên
Về cơ bản, các quy định trong Hiến pháp năm 1992 được tiếp tục kế thừa trong quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013 về mối quan hệ giữa HĐND, UBND với MTTQVN và các tổ chức thành viên. Cụ thể, Điều 116 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:
“1. Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
2. Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được mời tham dự hội nghị Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.”
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định kể trên của Hiến pháp nhận được sự đồng thuận cao trong các ý kiến góp ý, đề xuất của các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân.
9. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện cho việc nghiên cứu chín muồi trong quá trình xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương (liên quan đến tổ chức của chính quyền địa phương). Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nhiều quy định mới có tính chất mở đường cho việc phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp “chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112) và thiết kế mô hình chính quyền địa phương ít tầng nấc hơn, không nhất thiết phải rập khuôn mô hình chính quyền nông thôn cho chính quyền đô thị, quy định rõ hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương v.v. chính quyền trung ương với chính quyền địa phương diễn ra thuận lợi hơn.
Thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương, về cơ bản phải được xác định bởi luật (Điều 112 Hiến pháp) mà không phải do các cấp chính quyền chuyển giao cho nhau. Về nguyên tắc, các đạo luật không được làm cho quyền quyết định của từng cấp chính quyền bị thu hẹp đi. Hơn nữa, theo tinh thần Điều 112 Hiến pháp thì cấp trung ương (Chính phủ, các Bộ) cũng chỉ là một trong các cấp chính quyền trong mối tương quan và bảo đảm tính độc lập của từng cấp chính quyền.
Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương là một trong những dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước quan trọng, có nhiệm vụ thể chế hóa các văn bản của Đảng và Hiến pháp năm 2013 với mục tiêu giải quyết các vấn đề vô cùng phức tạp, có sự tác động, ảnh hưởng đáng kể tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Bên cạnh đó, cần phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của Luật tổ chức chính quyền địa phương với Luật ngân sách nhà nước vì Luật ngân sách nhà nước có nhiệm vụ bảo đảm tài chính cho chính quyền địa phương mà vấn đề tài chính là vấn đề cốt lõi của phân quyền, phân cấp, của tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không chỉ được bảo đảm về tài chính trong việc thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền mà các nhiệm vụ được phân quyền cần phải được bảo đảm, như vấn đề tài chính, tổ chức, nhân sự, ban hành quy định để thực hiện những thẩm quyền luật định.
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần được xác định là mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của nhà nước.
Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính,
Bộ Tư pháp