Một trong các nguyên tắc rà soát văn bản được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), đó là: “Việc rà soát văn bản phải được tiến hành thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát; không bỏ sót văn bản thuộc trách nhiệm rà soát; kịp thời xử lý kết quả rà soát; tuân thủ trình tự rà soát”. Theo đó, tại Điều 143 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định 06 hình thức xử lý văn bản được rà soát, bao gồm: (1) Bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản; (2) Thay thế văn bản; (3) Sửa đổi, bổ sung văn bản; (4) Ban hành văn bản mới; (5) Đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản; (6) Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản.
Hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản là hình thức xử lý văn bản được rà soát mới được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP để đảm bảo phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, theo đó
ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định được áp dụng trong trường hợp rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức xử lý văn bản được rà soát này trên thực tế vẫn còn gặp phải một số vướng mắc, cụ thể:
Thứ nhất, căn cứ áp dụng hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản
So với các hình thức xử lý văn bản được rà soát khác, hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản là hình thức mới nên trong một số trường hợp việc xác định căn cứ để áp dụng hình thức này còn lúng túng. Một số cơ quan, đơn vị còn cân nhắc giữa việc nên áp dụng hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản hay áp dụng hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, sau đó nếu cần thiết sẽ ban hành văn bản mới thay thế.
Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định được áp dụng trong trường hợp rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Theo đó, tại Điều 146 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định tình hình phát triển kinh tế - xã hội là căn cứ rà soát văn bản được xác định trên cơ sở các tài liệu, thông tin sau:
1. Điều lệ, cương lĩnh, nghị quyết, thông tri, chỉ thị, tài liệu chính thức khác của Đảng; văn bản, tài liệu chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến văn bản được rà soát; 2. Kết quả điều tra, khảo sát; thông tin kinh tế - xã hội; số liệu và báo cáo thống kê; thông tin, số liệu thực tiễn, tài liệu khác liên quan đến văn bản được rà soát do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố.
Việc đánh giá tình hình phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở “
Kết quả điều tra, khảo sát; thông tin kinh tế - xã hội; số liệu và báo cáo thống kê; thông tin, số liệu thực tiễn, tài liệu khác liên quan đến văn bản được rà soát do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố” đối với địa phương là tương đối phức tạp, khó thực hiện.
Thứ hai, thẩm quyền quyết định hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản
Tại điểm b khoản 1 Điều 153 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “
Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quyết định ngưng hiệu lực của văn bản đó trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh”.
Khoản 2 Điều 153 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “
Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”.
Như vậy, việc ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản phải bằng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Với quy định này, việc quyết định hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân rất khó, vì nếu chờ đến kỳ họp Hội đồng nhân dân để xử lý văn bản thì không đảm bảo tính kịp thời trong việc xử lý kết quả rà soát trong khi đó Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cũng chưa quy định rõ cơ quan có thẩm quyền quyết định hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Trên thực tế, để giải quyết kịp thời các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh ở một số địa phương Thường trực Hội đồng nhân dân sẽ ra Nghị quyết “tạm ngừng” việc thi hành một phần hoặc toàn bộ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Rõ ràng về bản chất việc tạm ngừng thi hành một phần hoặc toàn bộ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân chính là ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản tuy nhiên thẩm quyền và hình thức văn bản xử lý chưa đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Thứ ba, thời hạn ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản
Khoản 2 Điều 153 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “
Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Tuy nhiên, trong thời gian qua một số văn bản bị ngưng hiệu lực chỉ xác định được thời điểm ngưng hiệu lực mà chưa thể xác định rõ thời điểm tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực của văn bản, chẳng hạn như: Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT ngày 04/12/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định ngưng hiệu lực thi hành khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.
Thực tế việc xác định rõ thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản không hề đơn giản. Chẳng hạn như tại Điều 1 của Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT ngày 04/12/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định: “
Ngưng hiệu lực thi hành Khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29 tháng 9 năm 2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Thông tư hướng dẫn thi hành Luật đất đai từ ngày 05 tháng 12 năm 2017 đến thời điểm có hiệu lực thi hành của văn bản quy phạm pháp luật mới quy định về vấn đề này”. Việc xây dựng và ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới thường mang tính dự kiến, quá trình xây dựng văn bản có thể có nhiều vấn đề phát sinh, do đó thời điểm có hiệu lực của văn bản cũng chỉ mang tính dự kiến, do đó khó có thể xác định được thời điểm cụ thể có hiệu lực của văn bản cũng như thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản bị ngưng hiệu lực.
Việc xử lý kịp thời kết quả rà soát văn bản không chỉ là nguyên tắc theo quy định mà còn là yêu cầu trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, để đảm bảo việc áp dụng các hình thức xử lý văn bản được rà soát nói chung và hình thức ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản nói riêng phù hợp, đúng pháp luật, thiết nghĩ cần phải quy định rõ hơn hoặc có sự hướng dẫn cụ thể hơn của cấp có thẩm quyền./.
Lương Thảo