Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành - một số quy định cần được hướng dẫnNgày 25/11/2015, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 104/2015/QH13 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính. Từ thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) năm 2015, đang gặp phải một số vướng mắc sau:
Thứ nhất: Về thẩm quyền giải quyết vụ án:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 1 của Nghị quyết số 104/2015/QH13: “Đối với những vụ án hành chính đã được Tòa án xét xử theo thủ tục sơ thẩm trước ngày 01/07/2016 mà có kháng cáo, kháng nghị nhưng kể từ ngày 1/7/2016 mới xét xử theo thủ tục phúc thẩm thì áp dụng quy định của Luật này để giải quyết”.
Theo quy định này, đối với những vụ án khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, hiện có hai quan điểm khác nhau:
+ Quan điểm thứ nhất: Nếu từ ngày 01/07/2016 mới xét xử theo thủ tục phúc thẩm mà hủy án bản án, quyết định sơ thẩm thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết lại theo thủ tục sơ thẩm là Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Những người ủng hộ quan điểm này cho rằng Tòa án nhân dân cấp tỉnh sau khi hủy án sơ thẩm, thì giữ lại và thụ lý để giải quyết mới phù hợp với quy định tại khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015, về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Mà theo đó, khoản 4 Điều này, quy định: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”
+ Quan điểm thứ hai: Trường hợp này, nếu Tòa án cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm thì sau đó thực hiện thủ tục chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm để giải quyết lại theo trình tự sơ thẩm theo quy định. Bởi, những vụ án này được thụ lý và xét xử sơ thẩm trước ngày 01/07/2016, nhưng có kháng cáo hoặc kháng nghị, nên thời điểm xét xử phúc thẩm sau ngày 01/07/2016. Nếu trường hợp Tòa án cấp phúc thẩm hủy án và giao hồ sơ về cho Tòa án cấp sơ thẩm (cấp huyện) giải quyết theo thủ tục tố tụng ban đầu, mà lại áp dụng quy định của Luật TTHC năm 2015 sẽ không phù hợp, vì sai về thẩm quyền theo quy định tại khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015.
Về vấn đề này, tác giả thống nhất với quan điểm thứ nhất, bởi chỉ nếu liên quan đến vấn đề thụ lý thì Tòa án cấp sơ thẩm chỉ cần “ghi chú” vụ án được chuyển lên Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thẩm quyền, đồng thời xóa tên vụ án trong sổ thụ lý là xong, thiết nghĩ, điều này không quan trọng. Tuy nhiên, để có sự thống nhất chung trong nhận thức và áp dụng, thiết nghĩ cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần hướng dẫn vấn đề này.
Thứ hai: Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Khoản 1, khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định về quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cho thấy vẫn còn có vướng mắc nhất định trong việc xác định đối tượng khởi kiện, cụ thể:
Một là, khi khởi kiện yêu cầu huỷ quyết định hành chính, người khởi kiện yêu cầu huỷ các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) đã được cấp, chẳng hạn, lần đầu tiên ông B được UBND huyện C cấp GCNQSDĐ lần đầu năm 1993; năm 2007 ông được cấp đổi GCNQSDĐ (theo mẫu GCNQSDĐ mới); năm 2015, sau khi đo đạc theo tọa độ lưới quốc gia, ông B được cấp đổi GCNQSDĐ lần thứ ba (cũng thửa đất đó, diện tích đó, tọa lạc tại địa phương đó). Như vậy, việc người khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền huỷ tất cả các GCNQSDĐ đã được cấp, cấp đổi (1993; 2007; 2015) cho ông B hay chỉ yêu cầu Tòa án huỷ GCNQSDĐ được cấp đổi lần sau gần đây nhất (năm 2015)? Trên thực tế, vì có nhiều lý do khác nhau, như: do thiên tai, bị mất cắp, thất lạc…không còn lưu giữ bản gốc GCNQSDĐ khi thực hiện việc đổi GCNQSDĐ, tuy nhiên, thời gian sau họ tìm lại được, điều đó dẫn đến thực trạng, cùng một thửa đất nhưng có hai GCNQSDĐ đều do UBND huyện cấp. Xoay quanh vấn đề này, có quan điểm cho rằng: Tuy đã được cấp hoặc cấp đổi GCNQSDĐ nhưng trên thực tế các GCNQSDĐ này chưa được thu hồi theo quy định (cấp mới, thu hồi cũ) và vẫn đang còn tồn tại và lưu hành, nên là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, do vậy, người khởi kiện phải yêu cầu huỷ các GCNQSDĐ được cấp, cấp đổi cho ông B để đảm bảo tính chặt chẽ. Quan điểm khác lại cho rằng: Dù trên thực tế các GCNQSDĐ vẫn còn tồn tại nhưng về tính pháp lý của các GCNQSDĐ đó không còn giá trị (trừ GCNQSDĐ được cấp lần sau cùng). Mặt khác, Cơ quan có thẩm quyền có quyết định thu hồi GCNQSDĐ đã được đổi, nhưng do không thực hiện được triệt để việc thu hồi chứ không phải không thu hồi (nghĩa là trên thực tế GCNQSDĐ bị thu hồi do được cấp đổi không còn giá trị), do vậy, người khởi kiện chỉ cần yêu cầu Tòa án huỷ GCNQSDĐ được cấp đổi lần sau cùng là đủ.
Hai là, người khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền huỷ Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của UBND cấp huyện và hủy Quyết định thu hồi GCNQSDĐ mà trước đó UBND cấp huyện đã cấp cho người khởi kiện. Quá trình khởi kiện, là quá trình các quyết định hành chính của UBND cấp huyện đó vẫn còn đang hiệu lực thi hành. Điều này, đồng nghĩa với việc trên cơ sở hồ sơ đề nghị xin cấp GCNQSDĐ của chủ thể khác, nếu bảo đảm đúng thủ tục thì UBND cấp huyện sẽ cấp GCNQSDĐ cho chủ thể đó. Trường hợp này, nếu Toà án không hướng dẫn người khởi kiện bổ sung yêu cầu xem xét luôn cả tính hợp pháp của GCNQSDĐ đã được UBND cấp cho chủ thể khác, thì sẽ ra sao, nếu Tòa án chỉ tuyên hủy quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định thu hồi GCNQSDĐ đã cấp cho người khởi kiện trước đó. Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xử lý như thế nào khi tố tụng hành chính không quy định trường hợp này?
Thứ ba: Về thời hiệu khởi kiện:
Luật TTHC năm 2015, quy định thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được….. Đối với trường hợp người khởi kiện bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính thì việc xác định thời hiệu là rõ ràng. Tuy nhiên, đối với trường hợp người khởi kiện không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu kể từ ngày họ “biết được”. Việc xác định thời điểm “biết được” chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể, do vậy, quan điểm về thời điểm “biết được” giữa Tòa án và Viện kiểm sát trong nhiều trường hợp chưa thống nhất nên đã có những vụ án Viện kiểm sát kháng nghị cho rằng đã hết thời hiệu nhưng theo Tòa vẫn chưa hết thời hiệu. Tác giả xin nêu trường hợp đã xảy ra trong thực tế sau:
Năm 1978, ông Trần X. có cho anh Trần L.(con của ông X.) diện tích khoảng 2.500m2 đất vườn, được cắt ra từ thửa đất có diện tích chung khoảng 5.000m2 thuộc quyền quản lý, sử dụng hợp pháp của ông X. mua từ năm 1972; tọa lạc tại ấp 2, xã Q., huyện C, tỉnh B. Vào thời điểm cho, đất chưa được Nhà nước cấp GCNQSDĐ.
Đến khoảng giữa năm 2001, ông X. mới biết ngày 11/5/1993, UBND huyện C, cấp GCNQSDĐ cho anh Trần L. diện tích lên đến 3690 m2, ông X. nhiều lần yêu cầu anh L. phải điều chỉnh lại diện tích đất trên Giấy chủ quyền cho đúng với ý diện tích thửa đất mà ông đã cho, nhưng anh L. cứ hẹn lần này đến lần khác, buộc ông X. phải làm đơn gửi đến chính quyền địa phương để giải quyết vào ngày 10/3/2002.
Sau các lần hòa giải tại cơ sở không thành, ông X. nộp đơn yêu cầu TAND huyện C giải quyết tranh chấp vào ngày 15/10/2002, tuy nhiên, sau đó ông X. phải liên tục điều trị căn bệnh hiểm nghèo, rồi mất vào tháng 7/2005. Đến ngày 20/9/2016, phát hiện anh L. chặt bỏ số cây ăn trái mà ông X. đã trồng, để cất nhà cho con mình, thì bà Nguyễn Thị H. (vợ của ông X.) ngăn cản, thì được anh L. cho hay bờ đất đó là của mình, đồng thời, cho bà H. và những thành viên còn lại trong gia đình nhìn thấy “Sổ đỏ” của mình, có ghi rõ diện tích 3690m2. Từ sự việc này, anh Trần M. được bà H. và những thành viên còn lại trong gia đình ủy quyền để khởi kiện vụ án hành chính tại TAND tỉnh Byêu cầu hủy GCNQSDĐ đã cấp cho anh L., do không đúng với diện tích đất mà khi còn sống, ông X. đã cho. Trong đơn khởi kiện, anh M. trình bày hoàn toàn không hay biết việc anh L. gian dối để khai khống diện tích hơn 1.190m2; cũng không biết việc ông X. đã nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C., bởi lúc bố anh còn sống, mọi giấy tờ về chủ quyền đất đai, tài sản có giá trị khác của gia đình đều do ông quản lý, cất giữ. Do vậy, TAND tỉnh B chấp nhận thụ lý đơn khởi kiện của anh M.. Ngược lại, VKSND tỉnh B cho rằng, trường hợp này đã hết thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 [1] Luật TTHC năm 2015.
Trong trường hợp này, tác giả đồng tình với quan điểm của TAND tỉnh B coi thời hiệu khởi kiện vẫn còn, vì mấy lý do sau:
Một là, theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính. Tình tiết của vụ kiện này cho thấy, khoảng giữa năm 2001, ông X. mới biết việc anh L. đã gian dối kê khai hơn 1.190m2 để được cấp giấy chủ quyền, mặc dù, GCNQSDĐ mà anh L. được cấp từ ngày 15/11/1993. Ngày 10/3/2002, ông X. có gửi đơn gửi đến chính quyền địa phương để khiếu nại và yêu cầu giải quyết việc trên. Do hòa giải không thành, ngày 15/10/2002, ông nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C. Theo Công văn số 246/TANDTC-KHXX ngày 07/10/2012 và Công văn số 163/TANDTC-KHXX ngày 10/8/2012 của Tòa án nhân dân tối cao trả lời về việc áp dụng Điều 3 Nghị quyết số 56/2010 ngày 24/11/2010 của Quốc hội, về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính, như sau: Trong trường hợp đương sự đã gửi đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết từ trước ngày 01/6/2006 nhưng sau ngày 01/6/2006 mới nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 là quyết định giải quyết cuối cùng thì trường hợp này cần hiểu là sau ngày 01/6/2006 đương sự vẫn thực hiện việc khiếu nại và nếu họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại thì thuộc trường hợp được hướng dẫn tại Điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP và họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại TAND trong thời hạn 1 năm kể từ ngày 01/7/2011.
Một vấn đề cần lưu ý là việc khiếu nại quyết định hành chính thì phải gửi đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết đó là Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh (theo thẩm quyền giải quyết) thì mới được xem là khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết theo Điều 3 Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội. Ở đây với trường hợp của ông X., lẽ ra khi nhận được đơn khiếu nại, UBND xã Q cần hướng dẫn ông X. gửi đơn đến đúng địa chỉ cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (UBND huyện C). Hoặc sau khi hòa giải không thành, UBND xã Q hướng dẫn ông X. khiếu nại đến UBND huyện C. Nhưng rất tiếc, những điều này đã không xảy ra, dẫn đến việc ông X. nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C và cuối cùng hồ sơ vụ kiện cũng được “xếp” lại.
Hai là, theo khoản 3 Điều 104 Luật TTHC năm 2010, quy định: “Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện”.
Ông X. sau một thời gian ngắn nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C đã mắc bệnh hiểm nghèo, rồi cũng qua đời sau một thời gian dài điều trị, dẫn đến việc ông không thể theo đuổi vụ kiện. Nên đây được xem là trở ngại khách quan làm cho người khởi kiện không tiếp tục được vụ kiện.
Thứ tư: Về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ chứng minh cho yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (BPKCTT) của người yêu cầu áp dụng.
Điều 73 Luật TTHC năm 2015, quy định về thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, như sau:
1. Người yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời phải làm đơn gửi đến Tòa án có thẩm quyền kèm theo tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho sự cần thiết áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.
2. …
4. Đối với trường hợp yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời quy định tại khoản 2 Điều 66 của Luật này thì sau khi nhận được đơn yêu cầu cùng với đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo, Chánh án Tòa án chỉ định ngay một Thẩm phán thụ lý giải quyết đơn yêu cầu. Trong thời hạn 48 giờ kể từ thời điểm nhận được đơn yêu cầu, Thẩm phán phải xem xét và ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; nếu không chấp nhận yêu cầu thì Thẩm phán phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho người yêu cầu, Viện kiểm sát cùng cấp.
Nghiên cứu nội dung quy định trên và từ thực tiễn giải quyết của Tòa án, người viết thấy rằng, quy định người yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (BPKCTT) phải làm đơn gửi đến Tòa án có thẩm quyền kèm theo tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho sự cần thiết áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (khoản 1 Điều 73). Đây là quy định mà rất nhiều trường hợp, người yêu cầu Tòa án áp dụng BPKCTT, rất khó khăn, dù hết sức cố gắng nhưng vẫn không thể tìm đâu ra tài liệu, chứng cứ chứng minh để gửi đến Tòa án cùng với Đơn yêu cầu áp dụng BPKCTT để chứng minh cho sự cần thiết, vì vậy, hầu như các đơn có nội dung yêu cầu này, đều bị Tòa án từ chối áp dụng BPKCTT. Và trong nhiều trường hợp, để hậu quả xấu cho người yêu cầu áp dụng BPKCTT phải gánh chịu, chỉ vì không tìm được tài liệu, chứng cứ chứng minh!
Việc Tòa án từ chối yêu cầu áp dụng BPKCTT của người yêu cầu với lý do không cung cấp được tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình là hoàn toàn đúng, vì theo quy định về cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính, tại Điều 9 Luật Tố tụng hành chính năm 2015:
1. Các đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp.
Cá nhân khởi kiện, yêu cầu để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có quyền và nghĩa vụ thu thập, cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh như đương sự.
2. Tòa án có trách nhiệm hỗ trợ đương sự trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ và tiến hành thu thập, xác minh chứng cứyêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án hoặc đương sự theo quy định của Luật này.
Nghĩa vụ chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ, là cần thiết thuộc về các đương sự. Việc không giao nộp cho Tòa án tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhằm bảo toàn tình trạng hiện có, tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được, thuộc về nghĩa vụ của người có yêu cầu áp dụng BPKCTT. Tòa án không làm thay việc này cho đương sự. Tuy nhiên, một thực tế đang tồn tại hiện nay, đó là, người yêu cầu dù rất mong muốn thu thập được tài liệu chứng cứ, nhưng hầu hết các giao dịch dân sự của người có quyền sử dụng đất hiện nay, đều không buộc phải đăng tải trên các phương tiện truyền thông của địa phương, cũng không phải giao dịch qua sàn, nên việc thu thập chứng cứ liên quan đến giao dịch chuyển nhượng, chuyển đổi,…quyền sử dụng đất của người có liên quan trong vụ kiện hành chính là điều thật sự khó khăn đối với người khởi kiện (người yêu cầu áp dụng BPKCTT), nếu thông tin họ có được thì cũng là những thông tin có tính chất“truyền tai” nhau mà thôi. Nếu như vậy, Tòa án không thể chấp nhận, vì thông tin đó không chính thống, không có bằng chứng xác thực. Hơn nữa, phía người có liên quan cũng không “dại dột” gì công khai hoặc để lộ ý định của mình về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất. Từ đó cho thấy, pháp luật tố tụng hành chính hiện hành cũng chưa có quy định đầy đủ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, gây khó khăn thật sự của người có yêu cầu áp dụng BPKCTT trong vụ án hành chính. Vấn đề là, làm sao và bằng cách nào để đương sự có thể kiểm soát, phát hiện kịp thời giao dịch dân sự diễn ra mà đối tượng là bất động sản liên quan vụ kiện? Trong khi đó, pháp luật hiện hành không quy định hợp đồng dân sự liên quan đến quyền của người sử dụng đất (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, …) phải thông báo công khai trên phương tiện thông tin đại chúng, cũng không quy định phải niêm yết giao dịch dân sự đó tại Tòa án (nếu có liên quan). Chính vì vậy, dù rất muốn thu thập tài liệu, chứng cứ để nhờ Tòa án bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, nhưng thực tế vô vàn khó khăn!
Mặt khác, quy định về trình tự công chứng, chức thực hợp đồng, văn bản về bất động sản tại Phần II, Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-BTP-BTNMT ngày 13/6/2006 của Bộ Tư pháp – Bộ Tài nguyên và Môi trường, hướng dẫn việc công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất, đều không quy định phải niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, văn phòng công chứng việc chứng thực, công chứng hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất. Chính vì vậy, nếu có giao dịch chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất,.. xảy ra giữa người có quyền lợi, nghĩa liên quan trong vụ kiện hành chính – người đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được cấp với người thứ ba, thì người khởi kiện cũng khó mà phát hiện được, bởi người khởi kiện không biết phải bám vào cơ quan nào để được cung cấp thông tin, hơn nữa, pháp luật hiện hành cũng không quy định UBND cấp xã, văn phòng công chứng nơi có bất động sản được giao dịch phải cung cấp thông tin liên quan đến bất động sản liên quan đến vụ kiện cho người khởi kiện.
Thứ năm: Theo quy định tại Điều 351 Luật TTHC năm 2015: “Căn cứ vào quy định của Luật phí và lệ phí và Luật này, Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể về án phí, lệ phí Tòa án; mức thu án phí, lệ phí Tòa án đối với mỗi loại vụ án; các trường hợp được miễn, giảm hoặc không phải nộp án phí và các vấn đề cụ thể khác liên quan đến án phí, lệ phí Tòa án.”Ngày 30/12/2016 Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 14, ban hành Nghị quyết sô 326/2016/UBTVQH14, quy định về mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng án phí và lệ phí Tòa án. Mà theo đó, tại khoản 2 Điều 32 của Nghị quyết này có quy định: Người có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và người lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh, sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân bị khiếu kiện phải chịu, án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.
Theo quy định vừa trích dẫn, người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện phải chịu án phí hành chính trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Vậy, với trường hợp Tòa án hủy ba quyết định hành chính của hai cơ quan khác nhau nhưng xuất phát từ một nội dung trong cùng một vụ án hành chính (Quyết định hành chính ban hành lần đầu; Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai) thì án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp này sẽ được xác định ra sao ? Cụ thể:
Ông Võ M. khởi kiện vụ án hành chính, tại TAND thành phố C đối với các quyết định hành chính về Bồi thường, hỗ trợ thiệt hại và tái định cư phục vụ Dự án xây dựng khu hành chính tập trung Quận N. Các quyết định hành chính bị khởi kiện: Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân Quận N; Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND Quận N và Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch UBND thành phố C. TAND thành phố C chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông M. tuyên hủy ba quyết định hành chính nêu trên. Án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp này được quyết định như thế nào? Vấn đề này hiện có các loại ý kiến sau:
+Ý kiến thứ nhất: Trường hợp này chỉ có UBND Quận N phải chịu án phí hành chính sơ thẩm 300.000 đồng. Vì, UBND Quận N là cơ quan ban hành quyết định hành chính và mọi văn bản phát sinh kế tiếp nhau (nếu có) hoặc có làm ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự cũng xuất phát từ chính quyết định hành chính của UBND Quận N.
+Ý kiến thứ hai: UBND Quận N, Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố C. Mỗi cơ quan có Quyết định hành chính bị hủy phải chịu án phí hành chính sơ thẩm theo quy định là 300.000 đồng.
Tác giả đồng tình với loại ý kiến thứ hai, vì: Theo quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14 ngày 30/12/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 14, đối tượng bị khởi kiện là 3 quyết định hành chính, được ban hành bởi ba chủ thể độc lập, đó là, UBND Quận N; Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố C, có cùng nội dung về bồi thường, hỗ trợ thiệt hại và tái định cư cho ông M, cũng như xem xét lại nội dung, yêu cầu khiếu nại của ông M xoay quanh quyết định của UBND Quận N. Rõ ràng giữa 03 văn bản hành chính này hoàn toàn độc lập về tính pháp lý và không phụ thuộc vào nhau, bởi theo quy định tại các điều 14, 15, 18, 21 Luật Khiếu nại năm 2011. Đối chiếu với quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14, có thể hiểu khi Tòa án cấp sơ thẩm hủy quyết định hành chính của cơ quan hành chính nào đã ban hành thì cơ quan đó phải chịu án phí hành chính sơ thẩm. Như vậy, trong trường hợp này UBND Quận N; Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố M., mỗi cơ quan có quyết định hành chính bị hủy phải chịu án phí hành chính sơ thẩm là 300.000 đồng.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14 ngày 30/12/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc Hội theo quy định về mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng án phí và lệ phí Tòa án thì mức tạm ứng án phí hành chính sơ thẩm không giá ngạch là 300.000 đồng (mức án phí quy định tại mục A Danh mục án phí, lệ phí Tòa án ban hành kèm theo Nghị quyết này). Do chỉ quy định khi khởi kiện vụ án hành chính thì phải nộp tiền tạm ứng án phí mà không quy định tiền tạm ứng án phí phải nộp trên từng yêu cầu khởi kiện cụ thể, dẫn đến cách hiểu đương sự khởi kiện một quyết định hành chính hay khởi kiện nhiều quyết định hành chính trong cùng một vụ án thì mức tạm ứng án phí cũng như nhau là 300.000 đồng. Nhưng khi Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện hủy ba quyết định hành chính nêu trên thì pháp luật lại quy định người có quyết định hành chính, hành vi hành chính…phải chịu, án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Như vậy, nếu trường hợp Tòa án bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện yêu cầu hủy ba quyết định hành chính nêu trên thì người khởi kiện cũng chỉ phải chịu một khoản tiền án phí hành chính sơ thẩm là 300.000 đồng.
Theo quan điểm của tác giả, đây là những quy định chưa rõ ràng, chưa cụ thể, từ đó còn có nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc áp dụng trong thực tế thiếu thống nhất, chồng chéo và mâu thuẫn nhau giữa quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện và người bị kiện khi Tòa án quyết định nghĩa vụ của người phải chịu án phí hành chính sơ thẩm, trong trường hợp Tòa án hủy hoặc bác yêu cầu khởi kiện cùng lúc nhiều quyết định hành chính được khởi kiện trong cùng một vụ án. Do đó cần có sự hướng dẫn để việc áp dụng pháp luật được thống nhất.
Phạm Thị Hồng Đào
Văn phòng luật sư Thạnh Hưng[1] Điều 116. Thời hiệu khởi kiện1. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.
2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.
4. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.
5. Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính.
Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành - một số quy định cần được hướng dẫn
09/11/2017
Ngày 25/11/2015, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 104/2015/QH13 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính. Từ thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) năm 2015, đang gặp phải một số vướng mắc sau:
Thứ nhất: Về thẩm quyền giải quyết vụ án:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 1 của Nghị quyết số 104/2015/QH13: “Đối với những vụ án hành chính đã được Tòa án xét xử theo thủ tục sơ thẩm trước ngày 01/07/2016 mà có kháng cáo, kháng nghị nhưng kể từ ngày 1/7/2016 mới xét xử theo thủ tục phúc thẩm thì áp dụng quy định của Luật này để giải quyết”.
Theo quy định này, đối với những vụ án khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, hiện có hai quan điểm khác nhau:
+ Quan điểm thứ nhất: Nếu từ ngày 01/07/2016 mới xét xử theo thủ tục phúc thẩm mà hủy án bản án, quyết định sơ thẩm thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết lại theo thủ tục sơ thẩm là Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Những người ủng hộ quan điểm này cho rằng Tòa án nhân dân cấp tỉnh sau khi hủy án sơ thẩm, thì giữ lại và thụ lý để giải quyết mới phù hợp với quy định tại khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015, về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Mà theo đó, khoản 4 Điều này, quy định: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”.
+ Quan điểm thứ hai: Trường hợp này, nếu Tòa án cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm thì sau đó thực hiện thủ tục chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm để giải quyết lại theo trình tự sơ thẩm theo quy định. Bởi, những vụ án này được thụ lý và xét xử sơ thẩm trước ngày 01/07/2016, nhưng có kháng cáo hoặc kháng nghị, nên thời điểm xét xử phúc thẩm sau ngày 01/07/2016. Nếu trường hợp Tòa án cấp phúc thẩm hủy án và giao hồ sơ về cho Tòa án cấp sơ thẩm (cấp huyện) giải quyết theo thủ tục tố tụng ban đầu, mà lại áp dụng quy định của Luật TTHC năm 2015 sẽ không phù hợp, vì sai về thẩm quyền theo quy định tại khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015.
Về vấn đề này, tác giả thống nhất với quan điểm thứ nhất, bởi chỉ nếu liên quan đến vấn đề thụ lý thì Tòa án cấp sơ thẩm chỉ cần “ghi chú” vụ án được chuyển lên Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thẩm quyền, đồng thời xóa tên vụ án trong sổ thụ lý là xong, thiết nghĩ, điều này không quan trọng. Tuy nhiên, để có sự thống nhất chung trong nhận thức và áp dụng, thiết nghĩ cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần hướng dẫn vấn đề này.
Thứ hai: Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Khoản 1, khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định về quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cho thấy vẫn còn có vướng mắc nhất định trong việc xác định đối tượng khởi kiện, cụ thể:
Một là, khi khởi kiện yêu cầu huỷ quyết định hành chính, người khởi kiện yêu cầu huỷ các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) đã được cấp, chẳng hạn, lần đầu tiên ông B được UBND huyện C cấp GCNQSDĐ lần đầu năm 1993; năm 2007 ông được cấp đổi GCNQSDĐ (theo mẫu GCNQSDĐ mới); năm 2015, sau khi đo đạc theo tọa độ lưới quốc gia, ông B được cấp đổi GCNQSDĐ lần thứ ba (cũng thửa đất đó, diện tích đó, tọa lạc tại địa phương đó). Như vậy, việc người khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền huỷ tất cả các GCNQSDĐ đã được cấp, cấp đổi (1993; 2007; 2015) cho ông B hay chỉ yêu cầu Tòa án huỷ GCNQSDĐ được cấp đổi lần sau gần đây nhất (năm 2015)? Trên thực tế, vì có nhiều lý do khác nhau, như: do thiên tai, bị mất cắp, thất lạc…không còn lưu giữ bản gốc GCNQSDĐ khi thực hiện việc đổi GCNQSDĐ, tuy nhiên, thời gian sau họ tìm lại được, điều đó dẫn đến thực trạng, cùng một thửa đất nhưng có hai GCNQSDĐ đều do UBND huyện cấp. Xoay quanh vấn đề này, có quan điểm cho rằng: Tuy đã được cấp hoặc cấp đổi GCNQSDĐ nhưng trên thực tế các GCNQSDĐ này chưa được thu hồi theo quy định (cấp mới, thu hồi cũ) và vẫn đang còn tồn tại và lưu hành, nên là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, do vậy, người khởi kiện phải yêu cầu huỷ các GCNQSDĐ được cấp, cấp đổi cho ông B để đảm bảo tính chặt chẽ. Quan điểm khác lại cho rằng: Dù trên thực tế các GCNQSDĐ vẫn còn tồn tại nhưng về tính pháp lý của các GCNQSDĐ đó không còn giá trị (trừ GCNQSDĐ được cấp lần sau cùng). Mặt khác, Cơ quan có thẩm quyền có quyết định thu hồi GCNQSDĐ đã được đổi, nhưng do không thực hiện được triệt để việc thu hồi chứ không phải không thu hồi (nghĩa là trên thực tế GCNQSDĐ bị thu hồi do được cấp đổi không còn giá trị), do vậy, người khởi kiện chỉ cần yêu cầu Tòa án huỷ GCNQSDĐ được cấp đổi lần sau cùng là đủ.
Hai là, người khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền huỷ Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của UBND cấp huyện và hủy Quyết định thu hồi GCNQSDĐ mà trước đó UBND cấp huyện đã cấp cho người khởi kiện. Quá trình khởi kiện, là quá trình các quyết định hành chính của UBND cấp huyện đó vẫn còn đang hiệu lực thi hành. Điều này, đồng nghĩa với việc trên cơ sở hồ sơ đề nghị xin cấp GCNQSDĐ của chủ thể khác, nếu bảo đảm đúng thủ tục thì UBND cấp huyện sẽ cấp GCNQSDĐ cho chủ thể đó. Trường hợp này, nếu Toà án không hướng dẫn người khởi kiện bổ sung yêu cầu xem xét luôn cả tính hợp pháp của GCNQSDĐ đã được UBND cấp cho chủ thể khác, thì sẽ ra sao, nếu Tòa án chỉ tuyên hủy quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định thu hồi GCNQSDĐ đã cấp cho người khởi kiện trước đó. Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xử lý như thế nào khi tố tụng hành chính không quy định trường hợp này?
Thứ ba: Về thời hiệu khởi kiện:
Luật TTHC năm 2015, quy định thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được….. Đối với trường hợp người khởi kiện bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính thì việc xác định thời hiệu là rõ ràng. Tuy nhiên, đối với trường hợp người khởi kiện không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu kể từ ngày họ “biết được”. Việc xác định thời điểm “biết được” chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể, do vậy, quan điểm về thời điểm “biết được” giữa Tòa án và Viện kiểm sát trong nhiều trường hợp chưa thống nhất nên đã có những vụ án Viện kiểm sát kháng nghị cho rằng đã hết thời hiệu nhưng theo Tòa vẫn chưa hết thời hiệu. Tác giả xin nêu trường hợp đã xảy ra trong thực tế sau:
Năm 1978, ông Trần X. có cho anh Trần L.(con của ông X.) diện tích khoảng 2.500m2 đất vườn, được cắt ra từ thửa đất có diện tích chung khoảng 5.000m2 thuộc quyền quản lý, sử dụng hợp pháp của ông X. mua từ năm 1972; tọa lạc tại ấp 2, xã Q., huyện C, tỉnh B. Vào thời điểm cho, đất chưa được Nhà nước cấp GCNQSDĐ.
Đến khoảng giữa năm 2001, ông X. mới biết ngày 11/5/1993, UBND huyện C, cấp GCNQSDĐ cho anh Trần L. diện tích lên đến 3690 m2, ông X. nhiều lần yêu cầu anh L. phải điều chỉnh lại diện tích đất trên Giấy chủ quyền cho đúng với ý diện tích thửa đất mà ông đã cho, nhưng anh L. cứ hẹn lần này đến lần khác, buộc ông X. phải làm đơn gửi đến chính quyền địa phương để giải quyết vào ngày 10/3/2002.
Sau các lần hòa giải tại cơ sở không thành, ông X. nộp đơn yêu cầu TAND huyện C giải quyết tranh chấp vào ngày 15/10/2002, tuy nhiên, sau đó ông X. phải liên tục điều trị căn bệnh hiểm nghèo, rồi mất vào tháng 7/2005. Đến ngày 20/9/2016, phát hiện anh L. chặt bỏ số cây ăn trái mà ông X. đã trồng, để cất nhà cho con mình, thì bà Nguyễn Thị H. (vợ của ông X.) ngăn cản, thì được anh L. cho hay bờ đất đó là của mình, đồng thời, cho bà H. và những thành viên còn lại trong gia đình nhìn thấy “Sổ đỏ” của mình, có ghi rõ diện tích 3690m2. Từ sự việc này, anh Trần M. được bà H. và những thành viên còn lại trong gia đình ủy quyền để khởi kiện vụ án hành chính tại TAND tỉnh B., yêu cầu hủy GCNQSDĐ đã cấp cho anh L., do không đúng với diện tích đất mà khi còn sống, ông X. đã cho. Trong đơn khởi kiện, anh M. trình bày hoàn toàn không hay biết việc anh L. gian dối để khai khống diện tích hơn 1.190m2; cũng không biết việc ông X. đã nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C., bởi lúc bố anh còn sống, mọi giấy tờ về chủ quyền đất đai, tài sản có giá trị khác của gia đình đều do ông quản lý, cất giữ. Do vậy, TAND tỉnh B chấp nhận thụ lý đơn khởi kiện của anh M.. Ngược lại, VKSND tỉnh B cho rằng, trường hợp này đã hết thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 [1] Luật TTHC năm 2015.
Trong trường hợp này, tác giả đồng tình với quan điểm của TAND tỉnh B coi thời hiệu khởi kiện vẫn còn, vì mấy lý do sau:
Một là, theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính. Tình tiết của vụ kiện này cho thấy, khoảng giữa năm 2001, ông X. mới biết việc anh L. đã gian dối kê khai hơn 1.190m2 để được cấp giấy chủ quyền, mặc dù, GCNQSDĐ mà anh L. được cấp từ ngày 15/11/1993. Ngày 10/3/2002, ông X. có gửi đơn gửi đến chính quyền địa phương để khiếu nại và yêu cầu giải quyết việc trên. Do hòa giải không thành, ngày 15/10/2002, ông nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C. Theo Công văn số 246/TANDTC-KHXX ngày 07/10/2012 và Công văn số 163/TANDTC-KHXX ngày 10/8/2012 của Tòa án nhân dân tối cao trả lời về việc áp dụng Điều 3 Nghị quyết số 56/2010 ngày 24/11/2010 của Quốc hội, về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính, như sau: Trong trường hợp đương sự đã gửi đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết từ trước ngày 01/6/2006 nhưng sau ngày 01/6/2006 mới nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 là quyết định giải quyết cuối cùng thì trường hợp này cần hiểu là sau ngày 01/6/2006 đương sự vẫn thực hiện việc khiếu nại và nếu họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại thì thuộc trường hợp được hướng dẫn tại Điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP và họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại TAND trong thời hạn 1 năm kể từ ngày 01/7/2011.
Một vấn đề cần lưu ý là việc khiếu nại quyết định hành chính thì phải gửi đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết đó là Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh (theo thẩm quyền giải quyết) thì mới được xem là khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết theo Điều 3 Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội. Ở đây với trường hợp của ông X., lẽ ra khi nhận được đơn khiếu nại, UBND xã Q cần hướng dẫn ông X. gửi đơn đến đúng địa chỉ cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (UBND huyện C). Hoặc sau khi hòa giải không thành, UBND xã Q hướng dẫn ông X. khiếu nại đến UBND huyện C. Nhưng rất tiếc, những điều này đã không xảy ra, dẫn đến việc ông X. nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C và cuối cùng hồ sơ vụ kiện cũng được “xếp” lại.
Hai là, theo khoản 3 Điều 104 Luật TTHC năm 2010, quy định: “Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện”.
Ông X. sau một thời gian ngắn nộp đơn khởi kiện tại TAND huyện C đã mắc bệnh hiểm nghèo, rồi cũng qua đời sau một thời gian dài điều trị, dẫn đến việc ông không thể theo đuổi vụ kiện. Nên đây được xem là trở ngại khách quan làm cho người khởi kiện không tiếp tục được vụ kiện.
Thứ tư: Về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ chứng minh cho yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (BPKCTT) của người yêu cầu áp dụng.
Điều 73 Luật TTHC năm 2015, quy định về thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, như sau:
“1. Người yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời phải làm đơn gửi đến Tòa án có thẩm quyền kèm theo tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho sự cần thiết áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.
2. …
4. Đối với trường hợp yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời quy định tại khoản 2 Điều 66 của Luật này thì sau khi nhận được đơn yêu cầu cùng với đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo, Chánh án Tòa án chỉ định ngay một Thẩm phán thụ lý giải quyết đơn yêu cầu. Trong thời hạn 48 giờ kể từ thời điểm nhận được đơn yêu cầu, Thẩm phán phải xem xét và ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; nếu không chấp nhận yêu cầu thì Thẩm phán phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho người yêu cầu, Viện kiểm sát cùng cấp.”
Nghiên cứu nội dung quy định trên và từ thực tiễn giải quyết của Tòa án, người viết thấy rằng, quy định người yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (BPKCTT) phải làm đơn gửi đến Tòa án có thẩm quyền kèm theo tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho sự cần thiết áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (khoản 1 Điều 73). Đây là quy định mà rất nhiều trường hợp, người yêu cầu Tòa án áp dụng BPKCTT, rất khó khăn, dù hết sức cố gắng nhưng vẫn không thể tìm đâu ra tài liệu, chứng cứ chứng minh để gửi đến Tòa án cùng với Đơn yêu cầu áp dụng BPKCTT để chứng minh cho sự cần thiết, vì vậy, hầu như các đơn có nội dung yêu cầu này, đều bị Tòa án từ chối áp dụng BPKCTT. Và trong nhiều trường hợp, để hậu quả xấu cho người yêu cầu áp dụng BPKCTT phải gánh chịu, chỉ vì không tìm được tài liệu, chứng cứ chứng minh!
Việc Tòa án từ chối yêu cầu áp dụng BPKCTT của người yêu cầu với lý do không cung cấp được tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình là hoàn toàn đúng, vì theo quy định về cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính, tại Điều 9 Luật Tố tụng hành chính năm 2015:
“1. Các đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp.
Cá nhân khởi kiện, yêu cầu để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có quyền và nghĩa vụ thu thập, cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh như đương sự.
2. Tòa án có trách nhiệm hỗ trợ đương sự trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ và tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án hoặc đương sự theo quy định của Luật này.”
Nghĩa vụ chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ, là cần thiết thuộc về các đương sự. Việc không giao nộp cho Tòa án tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhằm bảo toàn tình trạng hiện có, tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được, thuộc về nghĩa vụ của người có yêu cầu áp dụng BPKCTT. Tòa án không làm thay việc này cho đương sự. Tuy nhiên, một thực tế đang tồn tại hiện nay, đó là, người yêu cầu dù rất mong muốn thu thập được tài liệu chứng cứ, nhưng hầu hết các giao dịch dân sự của người có quyền sử dụng đất hiện nay, đều không buộc phải đăng tải trên các phương tiện truyền thông của địa phương, cũng không phải giao dịch qua sàn, nên việc thu thập chứng cứ liên quan đến giao dịch chuyển nhượng, chuyển đổi,…quyền sử dụng đất của người có liên quan trong vụ kiện hành chính là điều thật sự khó khăn đối với người khởi kiện (người yêu cầu áp dụng BPKCTT), nếu thông tin họ có được thì cũng là những thông tin có tính chất“truyền tai” nhau mà thôi. Nếu như vậy, Tòa án không thể chấp nhận, vì thông tin đó không chính thống, không có bằng chứng xác thực. Hơn nữa, phía người có liên quan cũng không “dại dột” gì công khai hoặc để lộ ý định của mình về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất. Từ đó cho thấy, pháp luật tố tụng hành chính hiện hành cũng chưa có quy định đầy đủ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, gây khó khăn thật sự của người có yêu cầu áp dụng BPKCTT trong vụ án hành chính. Vấn đề là, làm sao và bằng cách nào để đương sự có thể kiểm soát, phát hiện kịp thời giao dịch dân sự diễn ra mà đối tượng là bất động sản liên quan vụ kiện? Trong khi đó, pháp luật hiện hành không quy định hợp đồng dân sự liên quan đến quyền của người sử dụng đất (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, …) phải thông báo công khai trên phương tiện thông tin đại chúng, cũng không quy định phải niêm yết giao dịch dân sự đó tại Tòa án (nếu có liên quan). Chính vì vậy, dù rất muốn thu thập tài liệu, chứng cứ để nhờ Tòa án bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, nhưng thực tế vô vàn khó khăn!
Mặt khác, quy định về trình tự công chứng, chức thực hợp đồng, văn bản về bất động sản tại Phần II, Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-BTP-BTNMT ngày 13/6/2006 của Bộ Tư pháp – Bộ Tài nguyên và Môi trường, hướng dẫn việc công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất, đều không quy định phải niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, văn phòng công chứng việc chứng thực, công chứng hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất. Chính vì vậy, nếu có giao dịch chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất,.. xảy ra giữa người có quyền lợi, nghĩa liên quan trong vụ kiện hành chính – người đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được cấp với người thứ ba, thì người khởi kiện cũng khó mà phát hiện được, bởi người khởi kiện không biết phải bám vào cơ quan nào để được cung cấp thông tin, hơn nữa, pháp luật hiện hành cũng không quy định UBND cấp xã, văn phòng công chứng nơi có bất động sản được giao dịch phải cung cấp thông tin liên quan đến bất động sản liên quan đến vụ kiện cho người khởi kiện.
Thứ năm: Theo quy định tại Điều 351 Luật TTHC năm 2015: “Căn cứ vào quy định của Luật phí và lệ phí và Luật này, Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể về án phí, lệ phí Tòa án; mức thu án phí, lệ phí Tòa án đối với mỗi loại vụ án; các trường hợp được miễn, giảm hoặc không phải nộp án phí và các vấn đề cụ thể khác liên quan đến án phí, lệ phí Tòa án.”
Ngày 30/12/2016 Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 14, ban hành Nghị quyết sô 326/2016/UBTVQH14, quy định về mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng án phí và lệ phí Tòa án. Mà theo đó, tại khoản 2 Điều 32 của Nghị quyết này có quy định: “Người có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và người lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh, sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân bị khiếu kiện phải chịu, án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.”
Theo quy định vừa trích dẫn, người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện phải chịu án phí hành chính trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Vậy, với trường hợp Tòa án hủy ba quyết định hành chính của hai cơ quan khác nhau nhưng xuất phát từ một nội dung trong cùng một vụ án hành chính (Quyết định hành chính ban hành lần đầu; Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai) thì án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp này sẽ được xác định ra sao ? Cụ thể:
Ông Võ M. khởi kiện vụ án hành chính, tại TAND thành phố C đối với các quyết định hành chính về Bồi thường, hỗ trợ thiệt hại và tái định cư phục vụ Dự án xây dựng khu hành chính tập trung Quận N. Các quyết định hành chính bị khởi kiện: Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân Quận N; Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND Quận N và Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch UBND thành phố C. TAND thành phố C chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông M. tuyên hủy ba quyết định hành chính nêu trên. Án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp này được quyết định như thế nào? Vấn đề này hiện có các loại ý kiến sau:
+Ý kiến thứ nhất: Trường hợp này chỉ có UBND Quận N phải chịu án phí hành chính sơ thẩm 300.000 đồng. Vì, UBND Quận N là cơ quan ban hành quyết định hành chính và mọi văn bản phát sinh kế tiếp nhau (nếu có) hoặc có làm ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự cũng xuất phát từ chính quyết định hành chính của UBND Quận N.
+Ý kiến thứ hai: UBND Quận N, Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố C. Mỗi cơ quan có Quyết định hành chính bị hủy phải chịu án phí hành chính sơ thẩm theo quy định là 300.000 đồng.
Tác giả đồng tình với loại ý kiến thứ hai, vì: Theo quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14 ngày 30/12/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 14, đối tượng bị khởi kiện là 3 quyết định hành chính, được ban hành bởi ba chủ thể độc lập, đó là, UBND Quận N; Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố C, có cùng nội dung về bồi thường, hỗ trợ thiệt hại và tái định cư cho ông M, cũng như xem xét lại nội dung, yêu cầu khiếu nại của ông M xoay quanh quyết định của UBND Quận N. Rõ ràng giữa 03 văn bản hành chính này hoàn toàn độc lập về tính pháp lý và không phụ thuộc vào nhau, bởi theo quy định tại các điều 14, 15, 18, 21 Luật Khiếu nại năm 2011. Đối chiếu với quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14, có thể hiểu khi Tòa án cấp sơ thẩm hủy quyết định hành chính của cơ quan hành chính nào đã ban hành thì cơ quan đó phải chịu án phí hành chính sơ thẩm. Như vậy, trong trường hợp này UBND Quận N; Chủ tịch UBND Quận N và Chủ tịch UBND thành phố M., mỗi cơ quan có quyết định hành chính bị hủy phải chịu án phí hành chính sơ thẩm là 300.000 đồng.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14 ngày 30/12/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc Hội theo quy định về mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng án phí và lệ phí Tòa án thì mức tạm ứng án phí hành chính sơ thẩm không giá ngạch là 300.000 đồng (mức án phí quy định tại mục A Danh mục án phí, lệ phí Tòa án ban hành kèm theo Nghị quyết này). Do chỉ quy định khi khởi kiện vụ án hành chính thì phải nộp tiền tạm ứng án phí mà không quy định tiền tạm ứng án phí phải nộp trên từng yêu cầu khởi kiện cụ thể, dẫn đến cách hiểu đương sự khởi kiện một quyết định hành chính hay khởi kiện nhiều quyết định hành chính trong cùng một vụ án thì mức tạm ứng án phí cũng như nhau là 300.000 đồng. Nhưng khi Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện hủy ba quyết định hành chính nêu trên thì pháp luật lại quy định người có quyết định hành chính, hành vi hành chính…phải chịu, án phí hành chính sơ thẩm trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Như vậy, nếu trường hợp Tòa án bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện yêu cầu hủy ba quyết định hành chính nêu trên thì người khởi kiện cũng chỉ phải chịu một khoản tiền án phí hành chính sơ thẩm là 300.000 đồng.
Theo quan điểm của tác giả, đây là những quy định chưa rõ ràng, chưa cụ thể, từ đó còn có nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc áp dụng trong thực tế thiếu thống nhất, chồng chéo và mâu thuẫn nhau giữa quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện và người bị kiện khi Tòa án quyết định nghĩa vụ của người phải chịu án phí hành chính sơ thẩm, trong trường hợp Tòa án hủy hoặc bác yêu cầu khởi kiện cùng lúc nhiều quyết định hành chính được khởi kiện trong cùng một vụ án. Do đó cần có sự hướng dẫn để việc áp dụng pháp luật được thống nhất.
Phạm Thị Hồng Đào
Văn phòng luật sư Thạnh Hưng
[1] Điều 116. Thời hiệu khởi kiện
1. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.
2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.
4. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.
5. Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính.