Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá các quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, chúng tôi nhận thấy vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục
“suy ngẫm” về một hệ thống đăng ký thực sự hiện đại, minh bạch và thân thiện ở Việt Nam
[1].
1. Một số “khiếm khuyết” đang tồn tại của hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
Thứ nhất: Thể chế trong lĩnh vực này chậm được hoàn thiện, đặc biệt là một số quy định thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy tính minh bạch, an toàn của các giao dịch.
Về nhận định nêu trên, chúng tôi xin viện dẫn quy định tại điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 (quy định về việc đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp) như sau: “
Nhà nước thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trong các trường hợp Giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai.” Quy định tại điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 chỉ phù hợp với những nước có hệ thống đăng ký hoàn thiện, phát triển với chất lượng nguồn thông tin về bất động sản thực sự chính xác, đầy đủ. Trong khi đó, tình trạng cơ quan đăng ký ở nước ta cấp nhầm, cấp sai Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn tồn tại, do vậy khi triển khai quy định tại điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 đã phát sinh vướng mắc, bất cập dẫn đến tranh chấp, khiếu kiện kéo dài
[2].
Thứ hai: Mô hình cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chưa phù hợp, còn lúng túng trong quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp.
Hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, nhất là ở cấp huyện thường hạn chế về nhân lực (mới chỉ đáp ứng từ 20 đến 30% so với nhu cầu), thiếu các trang thiết bị kỹ thuật, trụ sở làm việc chật hẹp, kho lưu trữ hồ sơ không đảm bảo. Nhiều địa phương do thiếu cán bộ nên cơ quan Tài nguyên và Môi trường huy động cả cán bộ Văn phòng đăng ký để thực hiện các nhiệm vụ cấp bách như giải quyết khiếu nại, tranh chấp, giải phóng mặt bằng. Một số địa phương do nhận thức chưa đầy đủ hoặc do cục bộ về lợi ích dẫn đến sự không thống nhất trong việc thẩm tra, trình ký Giấy chứng nhận. Việc triển khai mô hình Văn phòng đăng ký đất đai 1 cấp theo Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn lúng túng trong quá trình phối hợp giữa Văn phòng đăng ký với cơ quan Tài nguyên và Môi trường tại địa phương (cấp tỉnh và cấp huyện), cũng như bộc lộ vướng mắc trong phối hợp, thực thi nhiệm vụ giữa Văn phòng cấp tỉnh và chi nhánh của Văn phòng đặt tại cấp huyện khi tiếp nhận, giải quyết hồ sơ yêu cầu cấp mới, cập nhật, chỉnh lý biến động về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của người dân, doanh nghiệp.
Thứ ba: Quy trình đăng ký thủ công, tồn tại nhiều sai sót, dễ dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu từ phía cán bộ đăng ký.
Thủ tục đăng ký tài sản còn rườm rà, thiếu minh bạch, chưa đáp ứng được mục tiêu cải cách thủ tục hành chính, trong khi quy trình đăng ký trái quy định của pháp luật vẫn tiếp diễn và có biểu hiện ngày càng tinh vi, khó phát hiện, gây bức xúc cho người dân, dư luận xã hội. Về sự nhũng nhiễu từ phía các cơ quan công quyền khi người dân, tổ chức thực hiện các thủ tục về đăng ký, theo Báo cáo về Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội của Đại sứ quán Đan Mạch, Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới công bố tại Hà Nội ngày 20/01/2011 thì
“quan chức địa chính tiến hành thủ tục cấp giấy chứng nhận nhanh gọn nếu sử dụng đại lý trung gian phi chính thức hoặc trả hoa hồng; người dân hối lộ để tránh bị cán bộ xã gây khó dễ yêu cầu bổ sung giấy tờ trái với quy định của pháp luật”. Trong khi đó, kinh nghiệm cho thấy, thiết chế đăng ký muốn vận hành hiệu quả đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống cơ quan đăng ký thực sự hiện đại, ứng dụng mạnh mẽ công nghệ trong quá trình giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp
[3].
Thứ tư: Thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong một số trường hợp đã không phản ánh chính xác, từ đó dẫn đến tranh chấp, khiếu nại kéo dài, gây bức xúc trong xã hội
[4].
Một trong những nguyên tắc quan trọng của hệ thống đăng ký là thông tin về tài sản phải thực sự khách quan, đầy đủ và chính xác, vì nếu không sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Thực tế thời gian qua đã phát sinh nhiều vướng mắc trong việc xác định người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản trên đất, ví dụ như: Quyền sử dụng đất được cấp cho vợ - chồng nhưng trên Giấy chứng nhận lại ghi người sử dụng đất là Hộ gia đình hoặc quyền sử dụng đất bị hạn chế quyền, nhưng trên Giấy chứng nhận lại không ghi nhận tình trạng đó... Ngoài ra, thực tế cho thấy, ngay như chính các cơ quan đăng ký, giữa cơ quan đăng ký với tổ chức hành nghề công chứng, thuế chưa có sự kết nối, chia sẻ thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Việc thiếu dữ liệu thông tin về tài sản đã và đang dẫn đến những khó khăn cho người dân, doanh nghiệp, cũng như cho chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
[5].
2. Một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
Thứ nhất: Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó
“hạt nhân” là xây dựng Luật Đăng ký tài sản. Đồng thời, Nhà nước phải bảo đảm các điều kiện bảo đảm cho thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Nhiệm vụ nêu trên có ý nghĩa quan trọng, do vậy các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Trước hết, Nhà nước cần chấm dứt tình trạng
“nợ” văn bản quy định chi tiết
[6] hoặc duy trì
“khoảng trống” trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây
[7]. Đồng thời, việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản là tất yếu trong nền kinh tế thị trường nhằm cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất với không ít những khiếm khuyết đang tồn tại. Ngoài ra, để có thể phát huy toàn diện, hiệu quả các quy định của pháp luật thì Nhà nước phải bảo đảm điều kiện cho thi hành pháp luật trong lĩnh vực này, ví dụ như: Hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng được thực hiện thường xuyên; tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí, trang thiết bị phải đầy đủ...
Thứ hai: Hệ thống đăng ký vận hành thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác
Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan. Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào Sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký).
Thứ ba: Bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý
Giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong Sổ đăng ký (Sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Do vậy, Nhà nước phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi khi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, Nhà nước cũng cần phải có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.
Thứ tư: Bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký
Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể. Việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong Sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và Giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ Sổ đăng ký. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang tuyệt đối hóa vai trò của Giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan
“tình trạng pháp lý” của bất động sản.
Qua nghiên cứu cho thấy, nhiệm vụ cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta muốn thành công phải được thực hiện với quyết tâm chính trị nhằm đạt được mục tiêu
“thể chế hóa quyền tài sản, bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm công khai, minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt…” nêu tại Nghị quyết Đại hội XII của Đảng./.
Hồ Quang Huy
[1]Điều này càng đặc biệt có ý nghĩa khi mà khoản 2 Điều 133 Bộ luật Dân sự năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2017) đã có sự thay đổi quan trọng về cơ chế bảo vệ người thứ ba ngay tình, cụ thể là:
“Trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu, nhưng tài sản đã được đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền, sau đó được chuyển giao bằng một giao dịch dân sự khác cho người thứ ba ngay tình và người này căn cứ vào việc đăng ký đó mà xác lập, thực hiện giao dịch thì giao dịch đó không bị vô hiệu”.
[2]Vụ việc dưới đây là minh chứng rõ nhất cho những “rắc rối pháp lý” do cơ quan chức năng cấp nhầm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng không thể sửa được vì quy định nêu trên của Luật Đất đai năm 2013: Vào thời điểm năm 2010, khi thực hiện cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu mới, ông Trần Văn Thanh nhà ở ấp 2, xã Phước Khánh huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai phát hiện nội dung trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng với thực tế đăng ký và sử dụng đất. Cụ thể là 02 thửa đất số 127 và 128, tờ bản đồ số 9 có tổng diện tích gần 1.500m
2, mà ông đang sử dụng bị cấp nhầm cho ông Nguyễn Văn Mười. Còn 2 thửa đất số 131 và 132 do bà Nguyễn Thị Phấn đăng ký sử dụng lâu nay lại mang tên ông Trần Văn Thanh. Do các thửa đất đều có vị trí giáp ranh với nhau và từ trước đến nay đất của ai thì người đó sử dụng nên cả ông Thanh và bà Liên đều không yêu cầu cơ quan chức năng điều chỉnh. Đến năm 2013, ông Thanh phát hiện ông Mười đã chuyển nhượng toàn bộ diện tích đất cấp nhầm Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông Trần Văn Tuấn nên đã làm đơn đề nghị điều chỉnh cấp lại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đúng với thực tế. Thế nhưng, đến nay yêu cầu của ông Thanh chưa được các cơ quan chức năng giải quyết. Ông Thanh bức xúc: “
Không đổi được Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên tôi thế chấp để vay vốn ngân hàng không được; muốn tách thửa để chia đất cho các con cũng không xong...”. Ông Thanh cho biết, họ đã nhiều lần liên hệ với Uỷ ban nhân dân huyện yêu cầu điều chỉnh lại quyền sử dụng đất cho đúng với thực tế nhưng không được. Cơ quan chức năng thừa nhận đã cấp sai Giấy chứng nhận nhưng lại không chịu sửa. Theo ông Tạ Quang Trường, Phó chủ tịch UBND huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai, quy định của điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 là không phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, đã là quy định của pháp luật thì phải chấp hành chứ không thể làm khác được. Theo ông Trường, vấn đề này không chỉ gây khó khăn cho người dân mà còn cho các cơ quan chức năng. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng địa phương còn tồn đọng nhiều đơn khiếu nại, tố cáo của người dân liên quan đến đất đai. Để đảm bảo quyền lợi của người dân trong các trường hợp cấp nhầm, cấp sai Giấy chứng nhận, ông Trường cho rằng cần xem xét, sửa đổi quy định nêu trên của Luật Đất đai năm 2013 sao cho phù hợp với thực tế hiện nay. (
Kim Liễu: Cấp nhầm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Rắc rối Nguồn: http://baodongnai.com.vn/bandoc/201504/cap-nham-giay-chung-nhan-quyen-su-dung-dat-rac-roi-2381604/)
[3]Đại biểu Quốc hội Nguyễn Sĩ Cương đã chỉ ra những biểu hiện tiêu cực, nhũng nhiễu trong việc cấp sổ đỏ thời gian qua ở Hà Nội, nhất là dự án chung cư nhưng Hà Nội và Bộ Tài Nguyên cho biết chưa có báo cáo về việc này, đó là do không làm riêng lẻ từng trường hợp với các dự án chung cư, việc cấp sổ đỏ của từng tòa nhà thường thông qua chủ đầu tư. Tại các cuộc họp, người dân cho biết họ được gợi ý nộp 8 triệu đồng để làm phí bôi trơn khi cấp sổ đỏ. Nhiều người xót xa không nộp và vẫn tiếp tục chờ nhưng không biết chờ đến bao giờ. Còn người có phí bôi trơn sẽ được cấp sổ đỏ. Người dân bức xúc lên Sở Tài nguyên để hỏi, nhưng không nhận được bất kỳ thông tin gì.
(Nguồn: Vnexpress.net ngày 29/9/2014)
[4]Ngô Anh Dũng và Phạm Văn Lợi,
Thực tiễn giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu tài sản, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, số chuyên đề tháng 10 năm 2014.
[5]Tuấn Thanh (ngày 27/01/2015),
Cà Mau: Một vụ cấp sổ đỏ trái pháp luật hơn 20 năm chưa được giải quyêt, mục Bạn đọc/Danchi.com.
[6] Ngày 23/6/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở, trong đó có quy định việc tổ chức, cá nhân mua nhà ở hình thành trong tương lai của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản được quyền thế chấp nhà ở tại tổ chức tín dụng để vay vốn (Điều 61). Tuy nhiên, đến ngày 25/4/2014, Thông tư hướng dẫn thủ tục thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai mới được ban hành. Do vậy, trong suốt 04 năm, mặc dù người dân, doanh nghiệp có nhu cầu, nhưng không thể thực hiện được trên thực tế quyền thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai tại tổ chức tín dụng để vay vốn.
[7] Theo quy định tại Điều 90 Luật Nhà ở năm 2005 thì
giao dịch về nhà ở gồm các hình thức mua bán, cho thuê, thuê mua, tặng cho, đổi, thừa kế, thế chấp, cho mượn, cho ở nhờ và uỷ quyền quản lý nhà ở, vì vậy trong thời gian qua (trước ngày 01/7/2015) việc góp vốn bằng nhà ở đã không được các tổ chức hành nghề công chứng, cơ quan đăng ký quyền sở hữu thực hiện.