Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” (khoản 1 Điều 54). Theo đó, đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên, một loại tài sản - hàng hóa đặc biệt không do con người tạo ra, là tư liệu sản xuất, nguồn vốn quí giá của quốc gia và của người sử dụng đất. Thực tế đã chứng minh rằng: nguồn tài nguyên đất đã mang lại những lợi ích to lớn cho nhà nước, người sử dụng, doanh nghiệp và cho toàn xã hội. Trong đó, quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất có vai trò vô cùng quan trọng cho sự ổn định, phát triển bền vững và thịnh vượng của nền kinh tế quốc dân được thể hiện trên những phương diện chủ yếu sau đây:
Thứ nhất: Đấu giá quyền sử dụng đất là phương thức giúp Nhà nước huy động tối đa nguồn thu cho ngân sách, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế
Trong những năm qua, do hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, hoạt động giao đất, cho thuê đất ở hầu hết các địa phương diễn ra có lúc đã vượt tầm kiểm soát của các cơ quan nhà nước gây thất thoát qũy đất, ảnh hưởng và tác động xấu đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Giá đất do Nhà nước quy định để tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất... thấp hơn nhiều so với giá thực tế trên thị trường, đã tạo sự chênh lệch giữa hai loại giá. Đây là những nguyên nhân cơ bản làm thất thoát nguồn thu rất lớn cho ngân sách.
Để khắc phục tình trạng trên, Nhà nước chủ trương thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đã được quy định trong Luật Đất đai 2003 và tiếp tục quy định tại Luật Đất đai 2013 thì việc bán đấu giá quyền sử dụng đất so với trước đây đã được nhân rộng trong phạm vi cả nước (ban đầu được tiến hành có tính chất thử nghiệm ở một vài địa phương) tạo ra hướng đi mới phù hợp với cơ chế thị trường cho công tác giao đất, cho thuê đất, từng bước khắc phục những hạn chế trong việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong nhiều năm qua. Qua thực tế triển khai trên cơ sở nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh giữa những người tham gia đấu giá, người trả giá cao nhất sẽ là người nhận được quyền sử dụng đất. Nghiên cứu công tác đấu giá quyền sử dụng đất tại các tỉnh, thành phố trong cả nước cho thấy, từ đấu giá quyền sử dụng đất đã tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách. Tạo vốn để đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng như hệ thống đường giao thông, trường học, bệnh viện, trạm xá, nhà trẻ, hệ thống cấp thoát nước, hệ thống thuỷ lợi, hệ thống điện, công viên, vườn hoa cây xanh thay thế hệ thống cơ sở hạ tầng đã cũ kỹ, lạc hậu, yếu kém ở hầu hết các địa phương. Có thể khẳng định: Hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đã đóng vai trò quan trọng trong việc giúp các địa phương tháo gỡ, khắc phục một phần khó khăn trong việc khai thác, huy động vốn để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, xây dựng các công trình phúc lợi, cải thiện môi trường, đáp ứng được một phần nhu cầu đầu tư phát triển, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người dân, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và địa phương nói riêng. Thông qua việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất gắn với việc thực hiện quy hoạch phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn, nhiều khu đô thị mới, hiện đại đã được xây dựng, góp phần cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống. Tiền thu được từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá đã trở thành nguồn thu quan trọng cho ngân sách của nhiều địa phương. Đặc biệt kể từ ngày 01/7/2010 khi Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản có hiệu lực thi hành, sau gần 4 năm triển khai Nghị định số 17/2010/NĐ-CP (kể từ 01/7/2010 đến tháng 5/2014), trên toàn quốc có 244 tổ chức đấu giá chuyên nghiệp, trong đó có 63 Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản và 181 doanh nghiệp bán đấu giá tài sản với 1114 đấu giá viên. Các tổ chức bán đấu giá tài sản đã thực hiện bán đấu giá nhiều loại tài sản nhưng chủ yếu tập trung vào bán đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản giao dịch bảo đảm, tài sản thi hành án,… các tổ chức đấu giá tài sản đã ký 23.059 hợp đồng bán đấu giá với giá khởi điểm hơn 38.876 tỷ đồng, giá trị tài sản bán được hơn 41.959 tỷ đồng, vượt hơn 3082 tỷ đồng so với mức giá khởi điểm. Trong đó, bán đấu giá quyền sử dụng đất, theo thống kê của 27/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì các tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp đã bán đấu giá quyền sử dụng đất thu được hơn 14.218 tỷ đồng vượt giá khởi điểm khoảng 2.008 tỷ đồng
[1].
Với nguồn thu lớn từ đấu giá quyền sử dụng đất như đã nêu trên, bên cạnh việc đầu tư xây dựng, hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng, chỉnh trang diện mạo đô thị, chính quyền các địa phương còn sử dụng một phần vốn hỗ trợ cho sản xuất, hỗ trợ sự chuyển dịch cơ cấu ngành nghề, phát triển giao thông nông thôn và thực hiện Đề án xây dựng nông thôn mới... Đây cũng là lĩnh vực quan trọng mà đấu giá quyền sử dụng đất đã đóng vai trò cung cấp vốn đầu tư kịp thời, tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển kinh tế ở nhiều địa phương.
Thứ hai: Đấu giá quyền sử dụng đất tạo cơ sở cho sự phát triển thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản
Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất hình thành và phát triển là quy luật tất yếu của nền kinh tế thị trường, là động lực phát triển các ngành kinh tế khác. Tình trạng bất ổn định của thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản đã gây rất nhiều trở ngại cho các bên khi tham gia các giao dịch về đất hoặc liên quan đến đất trên thị trường như: gây áp lực lớn đối với chính sách quản lý và sử dụng đất đai ở nước ta; khó khăn khi định giá đất làm căn cứ cho việc tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất,…
Nhà nước thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất đã mở ra một kênh rất quan trọng để Nhà nước thực hiện phân phối quyền sử dụng đất cho xã hội theo hướng thị trường. Theo đó, Nhà nước đã có thể chuyển đất thành tiền để đầu tư vào những mục tiêu phát triển kinh tế hoặc phục vụ đời sống dân sinh. Giao đất có thu tiền, cho thuê đất thực chất là một hình thức chuyển dịch quyền sử dụng đất đặc biệt, trong đó Nhà nước tham gia trực tiếp vào thị trường với tư cách là một bên đối tác (có
đất) trong giao dịch bất động sản, bên kia là các tổ chức, cá nhân hoặc các chủ thể khác (có nhu cầu sử dụng đất) theo quy định của pháp luật. Việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất theo hình thức đấu giá, đây là những quan hệ mang bản chất hàng hoá - tiền tệ. Do đó, “Nhà nước có khả năng trở thành chủ thể đặc biệt của thị trường bất động sản”. Bên cạnh việc Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mang nặng tính phân phối hiện vật nhằm duy trì công bằng xã hội, bảo đảm ổn định chính trị,... thì việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá đã làm cho các giao dịch về đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất dần dần mang tính chất thị trường. Thị trường này có đặc điểm: Bên cung chỉ có duy nhất một người, đó là Nhà nước; bên cầu là hàng triệu người, đó là các tổ chức, cá nhân cần có đất để ở, để làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh, để xây dựng các công trình công ích... Có thể thấy quy mô của thị trường này rất lớn, bắt đầu từ những diện tích đất dành ra để Nhà nước giao theo hình thức có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê rồi lan tỏa sang cả những diện tích đất mà Nhà nước đã giao theo hình thức không thu tiền. Một đặc điểm khác là thị trường này đã tạo ra hàng triệu người (tổ chức, cá nhân) có quyền sử dụng đất mặc dù không phải là người có quyền sở hữu đối với diện tích đất được sử dụng.
Như vậy,
“từ quyền sử dụng đất đến thị trường quyền sử dụng đất là một bước phát triển về chất của quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam. Bước phát triển này được khởi đầu từ tiến triển của Nhà nước trong việc giao đất không thu tiền, rồi giao đất có thu tiền, rồi cho thuê đất. Những giao dịch về đất giữa Nhà nước với người sử dụng đất từ hình thức hiện vật đã bắt đầu chuyển sang hình thức giá trị tuy còn sơ khai”[2]. Bên cạnh đó, Nhà nước còn cho phép các cá nhân, tổ chức sử dụng đất hợp pháp được thực hiện “quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” khi đủ điều kiện do pháp luật quy định. Điều đó cho thấy, quy định Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất và thừa nhận tính tài sản của quyền sử dụng đất đã tạo cơ sở về mặt pháp lý cho việc hình thành và phát triển ổn định thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta.
Thứ ba: Đấu giá quyền sử dụng đất góp phần tạo lập sự ổn định, sự minh bạch, công bằng xã hội trong hoạt động giao đất, cho thuê đất, đảm bảo lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người sử dụng đất
Trước đây, khi hình thức đấu giá quyền sử dụng đất để Nhà nước giao đất, cho thuê đất chưa xuất hiện, hoạt động giao đất, cho thuê đất của Nhà nước cho các tổ chức, cá nhân sử dụng chủ yếu mang tính chất hiện vật, bao cấp theo cơ chế “xin - cho”. Cơ chế “xin- cho” đã tạo điều kiện cho việc bùng phát nghiêm trọng trên diện rộng tình trạng tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất đai ở nước ta
[3]. Đặc biệt trong giao đất, cho thuê đất. Thực tế cho thấy, nhiều trường hợp giao đất, cho thuê đất thiếu cơ sở pháp lý, không phù hợp quy hoạch, không đúng với nhu cầu sử dụng đất thực tế. Hiện tượng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, lấn chiếm đất công, sử dụng sai mục đích diễn ra khá phổ biến dẫn đến phá vỡ quy hoạch, hiệu quả sử dụng đất không cao, lãng phí đất đai gây bất bình trong nhân dân, gây nhiều thiệt hại cho Nhà nước và nhân dân. Đấu giá quyền sử dụng đất ra đời, đã tạo sự công bằng, minh bạch trong hoạt động giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất của Nhà nước. Các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất phải cạnh tranh quyết liệt để có đất sử dụng. Các chủ thể đủ điều kiện tham gia đấu giá đều được cạnh tranh bình đẳng, không phân biệt. Trong đấu giá quyền sử dụng đất, từ quy hoạch quỹ đất để đấu giá đến trình tự, thủ tục tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất đều phải công khai, minh bạch nên hạn chế tối đa điều kiện làm phát sinh tiêu cực, tham nhũng trong giao đất, cho thuê đất, trong quản lý, sử dụng đất.
Đất đai là tài sản công, là nguồn lực vô cùng quan trọng cho quá trình xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Quản lý tốt đất đai cũng có nghĩa đã đóng góp quan trọng vào quá trình quản lý tài sản công, quản lý nguồn lực phục vụ đắc lực cho quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nước ta hiện đang hội nhập sâu và toàn diện trên tất cả các lĩnh vực với các nước, vùng lãnh thổ ở khu vực và quốc tế. Kinh tế thị trường ở nước ta đang dần được hoàn thiện và vận hành có hiệu quả. Thực hiện công khai, minh bạch trong giao đất, cho thuê đất đã thể hiện sự quyết tâm, dũng cảm của Đảng và Nhà nước ta trong thực hiện các cam kết về đẩy lùi tham nhũng, tạo môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi cho các nhà đầu tư; tạo điều kiện cải thiện đời sống của các tầng lớp nhân dân về vật chất cũng như tinh thần. Thông qua đấu giá, thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng đất đai, trong giao đất, cho thuê đất cũng chính là đáp ứng các yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế hiện nay.
Đấu giá quyền sử dụng đất góp phần hạn chế tình trạng “hai giá đất” hiện nay. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và tiếp tục được quy định tại Luật Đất đai năm 2013, có ba trường hợp hình thành giá đất. Đó là giá đất do Nhà nước quy định, giá đất do các bên thoả thuận trong chuyển quyền sử dụng đất, giá đất hình thành từ đấu giá quyền sử dụng đất. Trên thực tế, do nhiều lý do mà hiện nay giá đất do Nhà nước quy định thường thấp hơn so với giá đất trên thị trường chuyển nhượng, so với giá trị thực của đất. Do vậy, khi giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa giá đất trên thị trường và giá đất do Nhà nước quy định. Từ đó, đã tạo ra cơ chế “hai giá đất”. Người hưởng lợi nhiều nhất từ cơ chế này là một số các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định. Thiệt hại lớn nhất thuộc về người sử dụng đất có đất bị thu hồi và Nhà nước. Đấu giá quyền sử dụng đất sẽ hạn chế tối đa tình trạng “hai giá đất”; tạo cơ sở, căn cứ để Nhà nước điều chỉnh mức giá đất cho phù hợp với giá trị thực của đất; tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước; điều tiết và đi đến xoá bỏ địa tô chênh lệch theo hướng đảm bảo lợi ích Nhà nước, lợi ích người có đất bị thu hồi và lợi ích của nhà đầu tư.
Do trong đấu giá quyền sử dụng đất người sử dụng đất phải cạnh tranh quyết liệt về khả năng chi trả, họ phải bỏ ra một khoản tiền không nhỏ để có quyền sử dụng đất. Nên khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất họ biết họ phải làm gì để sử dụng đất đúng mục đích, hợp lý và hiệu quả hơn.
Việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất công khai, dân chủ đã bước đầu tạo ra người thực, giá thực, hạn chế tình trạng nhiễu loạn thông tin gây hoang mang, dao động cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất, tạo điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, ổn định và bền vững.
Tóm lại, đấu giá quyền sử dụng đất với vai trò đảm bảo thực hiện nghĩa vụ của người sử dụng đất là vấn đề tất yếu cần được quy định cụ thể và thực hiện thống nhất nếu chúng ta muốn xây dựng một thị trường bất động sản hoàn chỉnh ở nước ta. Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa đặc biệt, phải được lưu thông trên thị trường bằng nhiều cách thức, trong đó có đấu giá như các loại tài sản khác.
Với những phân tích trên, có thể khẳng định việc đấu giá quyền sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường đã đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước ta trong những năm qua. Với vai trò đó, cùng với Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” (khoản 1 Điều 54), “Q
uyền sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ” (khoản 2 Điều 54) điều đó thể hiện rõ quan điểm nhất quán của Nhà nước là bảo vệ quyền sử dụng đất của công dân vừa tạo cơ sở pháp lý vững chắc để phòng chống và xử lý nghiêm minh các trường hợp sai phạm trong việc thực hiện pháp luật về đất đai. Mặt khác, thị trường bất động sản, mà trong đó phần quan trọng nhất là thị trường đất đai, là yếu tố không thể thiếu của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, để việc đấu giá quyền sử dụng đất ngày càng đi vào nền nếp, đảm bảo sự công khai, minh bạch trong chính sách tài chính; tránh gây thất thoát nguồn thu ngân sách nhà nước, tạo nguồn thu ổn định, bền vững từ khai thác có hiệu quả nguồn lực từ đất đai và tài sản nhà nước, đòi hỏi phải có một quy trình đấu giá chặt chẽ, đảm bảo thống nhất, do đó hy vọng rằng Quốc hội sớm xem xét thông qua Luật Đấu giá tài sản trong đó quy định rõ và thể hiện cụ thể phạm vi, nguyên tắc, quyền, nghĩa vụ, trình tự, thủ tục bán đấu giá tài sản nói chung trong đó có đấu giá quyền sử dụng đất nói riêng nhằm tạo hành lang pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế nhằm xây dựng đất nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa hướng đến mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
Minh Tâm
[1] Theo báo cáo của Bộ Tư pháp tại Hội nghị Sơ kết 4 năm thi hành Nghị định số 17/2010/NĐ-CP.
[2] Trần Quang Huy (chủ biên), Phạm Xuân Hoàng, Quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản ở Việt Nam, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2004.tr26
[3] Nguyên Đào, "Giá đất chưa hợp lý là kẽ hở của cơ chế xin-cho", Báo Kinh tế đô thị, ngày 8/3/2007, tr. 84